정부의 재정지원정책에 대한 대학의 적응양태 연구

Abstract

대학은 지식기반사회에서 지식의 생성과 확산에 중추적 역할을 담당하는 교육기관으로서 산업화된 국가 경제를 선도하고 핵심기술을 창조하는 지식센터이다. 세계 여러 나라들은 대학이 최고 수준의 학문적 의사소통을 할 수 있는 기회를 제공하고 세계적 정보교류망 구축에 힘쓰고 있다(Altbach, 2007, 신정철 외 역). 즉, 대학을 둘러싼 변화, 압력은 고등교육을 변화시키는 동인이다. 여러 나라들은 성과를 잘 달성할 수 있는 대학을 만들고자 하고 국제사회의 경쟁은 대학의 연구기능을 중심으로 이루어진다. 경쟁력 있는 대학 형성은 국가차원에서도 중요한 문제가 되고 있다(Boyer, Altbach & Witlaw, 1994). 각국은 고등교육의 질을 높이고 세계적으로 경쟁력 있는 대학을 육성하기 위한 여러 정책을 구상, 실시하고 있다. 이에 따라, 정부는 질적 도약의 계기를 마련하기 위하여 과감한 구조개혁을 실시하는 한편, 대학의 성과에 대해 선택과 집중의 논리에 따른 대대적인 연구비를 투자·지원하고 있다. 전례 없이 막대한 재원이 투입된다는 것은, 이러한 투자가 있으면 그에 상응하는 산출이 나타날 것으로 정부가 가정한다는 증거이다. 적절한 투입이 있을 경우 적절한 산출이 나타날 것이라는 합리적 모형에 기반하여 정책을 입안·시행하는 정부의 정책이 느슨한 연계라는 특징을 갖는 교육조직에 적용될 때 어떠한 현상이 나타날 것인가? 정책 집행에서 나타나는 교육조직의 특성은 조직에 따라 어떻게 다르게 나타날 것인가? 이 연구에서는 대학 조직이 정책에 어떻게 적응하는가하는 점을 중심으로 다음의 세 가지 문제를 상정하였다. 첫째, 고등교육 재정지원정책은 어떻게 구성되어 있는가? 둘째, 정부의 대학재정지원정책에 대한 대학의 적응은 어떠한가? 셋째, 대학의 역사적․제도적 맥락에 따라 대학의 적응 양태는 어떻게 나타나는가? 고등교육 재정지원정책의 구성을 파악하기 위해서는 재정지원정책의 역사적 흐름 및 동향을 살펴보고, 연구비 지원정책의 특징을 살펴보았다. 이를 통해 대학 재정지원정책의 의미를 규정하고, 분석사례로 다룰 BK와 COE의 재정지원 정책적 성격을 파악하여 대학에 재정을 지원하는 정부의 입장과 관점을 이해하고자 하였다. 정부의 재정지원정책에 대한 대학의 적응 양상을 살펴보기 위해, 구체적 사례를 분석하였다. 구체적 사례는 대학단위, 단과대 및 학과․프로그램 수준으로 하고, 서울대학교와 도쿄대학교의 사항을 살펴보았다. 대학의 적응 양상은 정책에 대한 대처와 이에 관한 구성원들의 인식 및 정책 시행 전후의 대학조직의 변화를 중심으로 파악하였다. 대학의 역사적․제도적 맥락에 따라 대학의 반응양태는 어떻게 나타나는가에 관한 부분은, 대학조직의 특성에 따라 대학의 반응양태가 다르게 나타날 것으로 가정하고, 역사․제도적 맥락이 유사한 일본의 정책사례를 비교사례로 분석하여 한국 대학조직의 특성을 이해하고자 하였다. 연구문제 해결을 위해, 사례의 비교 관점에서 연구를 진행하였다. 추진배경 및 과정, 이후의 행보에 유사성을 띠면서도 다른 부분이 발견된다는 점에 기인하여, 분석사례는 한국의 ｢제1단계 BK21 사업｣과 일본의 ｢21세기 COE 프로그램｣ 로 선정하였다. 연구는 문헌분석, 설문문석, 면담 등의 방법을 사용하여 양적분석과 질적분석을 병용하였고, 다양한 근거자료를 통한 다각검증을 시도하였다. 수집된 자료는 1)Actor: 조직행위자 분석(교수, 학생, 직원), 2)Structure: 조직구조 분석(학과구조, 교수구조, 교육과정 구성), 3)Culture: 조직문화 분석(교수-학생 관계, 연구 문화) 등의 측면으로 분류였는데, 이를 대학조직의 변화 측정 요소로 파악하여 사업 시행 전후의 대학조직의 변화를 살펴보았다. 이렇게 파악된 조직의 변화는 Berman의 적응의 네 가지 양태(부집행, 흡수, 학습, 상호작용)로 설명을 시도하고 Berman이 제시한 정책집행의 거시적-미시적 구조에 대해 대학 조직이 어떻게 적응하는가라는 문제에 대해서 집행조직(대학조직)의 적응 유무에 따라 집행조직이 강화된 정책집행과 중앙정부 측면이 강화된 정책집행에서 그 해당여부를 판단하였다.

조직행위자 측면에서는 교수, 학생, 직원 등에 관련된 내용과 변화를 살펴보았다. 교수 측면에서, 한국에서는 BK를 통해 교수인사관리 시스템 분석 및 연구를 통한 합리적인 승진․재임용․정년보장 등 규정 및 지침 등이 마련되었고, 임용과 승진심사에 연구성과를 반영하고 외국대학 출신 교수와 외국인 교수 수가 증가하였다. 일본의 경우는 지침마련이나 성과 중시 풍토보다는 교수집단의 문화변화가 두드러졌다. 재정지원 정책에 대한 입장 측면에서 대학 조직 내의 교수의 세대 간에 격차가 발생하여, 사업의 필요성이나 사업응모에 대한 인식이 서로 다른 것으로 나타났다. 학생에 대한 부분은 학생 개인에 대한 재정지원의 확대를 통해 박사과정을 강화시키고 해외 학문분야에 대한 경험을 가능하게 하였다. 일본의 경우도 채택된 연구거점에 속한 대학원생(박사과정)은 보다 큰 혜택을 받게 되므로, 사업운영에 긍정적 입장을 보였다. 한국과 일본 양국에서 사업의 실시 이후 대학원생의 수가 증가하여 대학원 규모가 확대되었다. 조직구조 측면은 학과구조, 교수구조, 교육과정 구성 등의 내용을 살펴보았다. 학과구조적 측면에서 한국의 경우, BK 이후에는 학사정원을 감축하고 대학원은 규모를 확대하였다. 반면, 일본은 학부와 대학원의 규모가 함께 증가하였다. 교수구조에서는 한국과 일본 모두 계약교수나 연구교수 등의 채용은 박사급 신진인력의 활용에 긍정적인 효과를 내는 것으로 평가되었으나, 채용된 인력들은 보다 안정적 연구환경의 필요에 따라 사업단에 잠시 머물고 있다는 단편적 적응양상을 보였다. 교육과정 구성에 있어서는 서울대의 경우, 대학 자체적 차원으로 대학원 전공을 개편한 이후 그 형태가 유지되고 있어 다른 측면에 비해 사업 추진의 영향이 적은 경향을 나타내고 있는 반면 도쿄대학에서는 대학원 과정 전공이 신설되어 관련 과목이 개설되었다. 조직문화 측면에서 교수-학생간의 관계를 보면, 학생 수가 증가하여 교수 1인당 학생 수가 증가함으로써, 교수의 학생지도 부담은 늘어났는데, 일본에서는 전통적인 제미(세미나)식 수업을 통해 이러한 부담을 줄일 수 있어서, 사업참여로 그다지 큰 변화가 나타나지는 않았다. 연구문화 측면에서는, 양국 모두 해외학술활동을 확대하고 있었는데, 한국에서 학생의 해외경험 확대에 초점을 두는 반면, 일본에서는 해외 유학생의 유입과 이를 통한 국제화 제고를 도모하고 있었다. 이러한 변화들은 이것은 기존의 사업백서에서 보고하는 가시적인 성과뿐만 아니라, 집행과정에서 대학조직이 정책에 적절히 대응하기 위해 변모하는 동인으로 작용하였다. 정책에 대학 조직이 어떻게 적응하였는가에 대한 분석은 Berman의 집행조직(대학조직)의 적응 유무에 대한 견해에 따라 집행조직이 강화된 정책집행과 중앙정부 측면이 강화된 정책집행으로 파악할 수 있다. BK와 COE의 사업집행에서 대학은 사업 시행 전과 후에 달라진 점과 그렇지 않은 점을 함께 나타내었다. 한국은 성과평가에 중점을 두고 있어, 사업계약시 조건이 된 사항 - 학사구조개편, 정원감축, 신진연구인력 활용 등 -을 비교적 성실히 이행하였다. 이에 비해, 개선의 정도보다는 개선의 적합성을 평가기준으로 삼고 있는 일본의 경우에는 성과평가 기준 달성보다는 이전단계에 비해 적절히 개선되었는지가 중요하기 때문에, 조직의 행위자들은 양적 성과 달성을 중시하는 경향은 적었고, 사업참여에 대한 회의론이나 교수 세대간 견해차가 나타나기도 하였다. 자율성 정도에 있어서, 한국은 집행조직의 자율성 보다는 계약조건 이행이라는 규범의 강제성이 강한 편이었고, 일본의 경우는 이에 비해 자율성의 정도가 큰 것으로 판단되었다. 이러한 기준에 따르면, 한국의 경우는 투입-산출 모형이 적절히 기능하여 중앙정부의 정책이 의도한대로 집행된 것으로 볼 수 있다. 그러나 이것은 반드시 사업집행 전체에 해당되는 것은 아닌데, 학과구조 개편이나 교육과정 구성 부분에서 대학이 기존의 체제를 유지하고 있다는 점을 고려하면, 대학은 명시된 계약조건을 이행하였을 뿐, 전문적 조직의 특성은 포기하지 않은 것으로 판단할 수 있다. 정책변화의 측면에서 살펴보면, 후속사업 및 관련사업 등을 기준으로 할 때, 한국의 경우는 제2단계 BK사업을 포함하여 연구중심대학 육성 정책의 기조를 유지하고 있는 것으로 판단된다. 이에 비해, 일본은 1단계의 COE사업(21세기 COE)의 성과평가와 이해당사자들의 의견을 참고하여, 2단계 COE사업(글로벌 COE)에서는 사업대상과 규모를 대폭 축소하는 한편, 지원액을 늘리고, 전문대학원 육성과 국제화 사업 등으로 정책이 개선되는 경향을 보였다. 대학지원사업에 있어 정부는 일정수준의 투입은 그에 상응하는 산출을 기대하는 모형을 적용하였다. 정책집행의 상황변수는, 이의 투입-산출 모형이 순수하게 작동하도록 돕지만은 않는다. 정부는 세계수준의 우수 연구대학 육성과 국가경쟁력 제고에 이바지하는 인력의 개발 등을 목표로 대규모 대학지원사업을 지속적으로 추진·시행하고 있으나, 대학지원사업의 집행에서는 구체적이고 명확한 목표와 시행절차가 규정되어 있기 때문에, 집행자의 재량은 제한되는 경우가 많다. 집행자는 단순화·정형화된 사업 집행과정을 통해 역량을 발휘하기가 어렵고, 대상집단은 성과지표 달성에만 초점을 두어 이를 달성에만 치중하고 도덕적으로 해이한 양상을 나타내기도 한다. 정책결정자는 이러한 양상을 고려하여 관리지침을 확충하고, 평가를 엄정하게 할 필요가 있다. 그러나, 이러한 대학지원사업의 운영은 지시 위주의 형태를 띠거나 결정자와 집행자의 관계가 지나치게 수동적 성격을 가져서는 안 된다. 지속적인 평가결과의 환류와 연구사업에 대한 참여와 탈락, 또는 성과급의 지급이나 각종 유인책들이 사업운영에 긍정적인 영향을 끼칠 수는 있겠지만, 대학지원사업에서 궁극적으로 목표로 하고 있는 것은 연구역량의 강화와 질 제고라는 것을 간과해서는 안 된다. 집중적 지원으로 우수한 한 두 대학은 만들 수 있으나, 지속적으로 창의성이 발휘되는 교육환경의 건설과 획기적 학문성과의 창조는 더 어려운 과제이다. 결국, 양적 발전에서 질적 전환으로 정책목표를 삼아야 하고, 이를 위해서 SCI에 대한 집착을 버려야 한다. 연구비 지원과 교육부 당국의 대학개혁의 연동에 대해 보다 근본적인 고찰이 필요하다. 대학 스스로 자기정화 능력을 배양하고 역량을 강화할 수 있는 환경을 구축해야 하며, 그렇지 않은 상태에서의 연구비 투입은 진정한 의미에서 대학의 질을 높일 수 없기 때문이다. 따라서, 정책결정자들은 단기적인 안목으로 양적 성과에만 치중하는 행태를 탈피하여 장기적 안목에서 한국 고등교육의 질적 성장을 위한 지표를 마련하고 단행해야 할 것이다.