병원 간호사 확보를 위한 정책평가

Abstract

보건의료 자원 중에서 가장 중요한 요소는 보건의료 인력이다. 특히 간호인력은 보건의료 인력 중에서 가장 다수를 차지하고 있고 24시간 입원환자를 관리하고 있으므로 적정수준의 간호사 확보는 의료자원관리 뿐 아니라 환자안전을 위해서도 중요한 문제이다. 우리나라의 보건의료 인력관리 정책은 1970년대 보건의료 인력관리의 필요성이 제기된 이래로 줄곧 수급적정화에 국한되어있다. 간호사 인력관리의 경우 1980년대 이래로 총 3번의 신규간호사공급 확대가 있었고 1999년부터 간호사 확보수준에 따라 입원료를 차등지급하는 간호관리료 차등제가 시행되어 오는 등 필요에 따라 정책이 추가되면서 현재 여러 가지 정책이 혼재되어 있다. 병원 간호사 확보를 위한 일련의 정책들의 유효성에 대한 평가가 요구됨에도 불구하고 이에 대한 연구는 미흡한 상황이다. 정책평가에 앞서 정책문제를 식별하기 위해 우선 우리나라 병원 간호사 확보와 관련한 문제의 현황 및 구조를 살펴보았다. 다음으로 우리나라에서 병원 간호사 확보를 위해 어떠한 정책이 시행되어 왔는지 점검한 뒤 현재 시행 중에 있는 정책의 효과를 평가하였다.

연구를 위해 다음과 같은 자료를 이용하였다. 우리나라 병원 간호사 확보와 관련한 문제의 현황 및 구조 분석과 정책평가를 위해서 보건복지통계연보, 교육통계자료, 병원경영분석 등의 이차자료와 2010년 건강보험심사평가원의 간호등급자료와 입내원일수, 환자구성자료, 보건복지부에서 실시하는 환자조사 자료를 이용하였다. 병원 간호사 확보를 위한 정책 경과는 법조항, 신문기사, 백서, 연구자료 등을 이용하여 기술하였다.

본 연구의 주요 결과는 다음과 같다.

1. 병원 간호사 확보와 관련한 문제의 현황과 구조

병원 간호사 수요와 긴밀하게 영향을 미치는 병원 안팎의 환경이 변화하고 있다. 입원병상수가 급격하게 증가하고 있고 병원외부에서 간호사의 수요를 증가시키는 제도가 도입되고 있으며 병원 내부에서는 환자의 재원일수를 줄이고 병상회전율 및 병상가동률을 높이고자 하는 노력들이 진행됨에 따라 간호사 업무량이 증가되어 실질적인 간호사 수요가 증가되고 있다. 간호사 노동시장의 특성으로는 광역시와 도지역이 간호사 수요독점의 정도가 높아 인력고용 수준 및 임금수준이 낮다는 문제를 가지고 있는 반면 수도권 지역에서는 경쟁적인 노동시장이 형성되고 있으나 대형병원에서 제공하는 효율임금으로 인해 지방의 간호사들이 수도권으로 이동하고 있어 수도권의 유휴간호사 비율은 다른 지역보다 높게 나타나고 있다. 간호사 확보에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 병상가동률로 나타났는데 이는 병상가동률의 향상이 병원의 경영상태 개선으로 이어져 고용확대를 가져올 수 있음을 의미한다. 반면 간호관리료 차등제가 병원경영수지에 도움이 되지 못하고 있다고 주장하고 있음에도 불구하고 대형병원들이 높은 간호등급을 유지하고 있는 것은 양질의 의료서비스의 제공으로 더 많은 환자를 확보하고 경쟁병원보다 높은 위치를 점유하기 위한 병원행태에서 비롯된다고 볼 수 있다. 시장실패 또는 정부실패로 인한 간호사 노동시장의 구조화와 대형병원이 과도하게 시설 및 장비, 인력을 보유하려고 하는 행태를 교정함으로써 효율적인 자원배분에 이르기 위해서는 정부의 정책개입이 요구된다.

2. 병원 간호사 확보를 위한 정책의 경과

1970년대 이전, 간호사 확보와 관련된 정책이 도입되기 이전 시기에 우리나라에서는 대량의 간호사가 해외유출 되었고 이로 인한 국내 간호사 업무공백이 초래되었다. 병원들은 간호사가 부족하여 간호보조인력의 채용을 늘렸고 이러한 상황이 간호조무사제도 도입의 계기가 되었다. 1970년대와 1980년대는 의료보험의 확대로 의료수요가 급증하는 시기였음에도 불구하고 신규 간호사 공급의 확대가 의료보험 도입(1977년), 전국민 의료보험(1989년)을 앞둔 시점에서 동결되었다. 부정확한 간호인력 수급분석결과에 근거한 부적절한 정책결정이었다. 1990년대는 종합병원과 병원급 의료기관을 막론하고 입원병상수가 급격하게 확대된 시기로 1990년대 중반 간호대학 입학정원이 매년 약 1천여명씩 증가하였다. 1998년 IMF 구제금융이 도입되는 경기침체를 겪으면서 신규 간호사의 취업률이 70%대로 낮아지면서 간호사 과다공급이 과도한 유휴간호사를 양상하고 있다고 하여 1999년부터 공급확대가 동결되었다. 당시의 정책결정은 간호사 수급분석에 근거한 측면보다 경기침체라는 요인이 더 크게 작용하였다. 2000년대 들어서면서 우리나라의 병원 간호사 확보를 위한 정책은 다양화되는 모습을 보였다. 1999년 간호관리료 차등제가 도입되어 의료기관이 간호사 고용을 유도하는 방식으로 정부가 개입하기 시작하였다. 제도 도입 후 상당한 시간이 경과했음에도 불구하고 대부분의 병원들의 간호사 확보수준이 향상되지 않아 2007년부터 간호관리료 차등제에서 감산방식을 도입하였다. 감산제의 도입에 대해서 중소병원계에서 강하게 저항하였고 결국 2008년 감산방식을 다소 완화하였다. 수정 간호관리료에서 감산방식의 도입되면서 중소병원에서 간호사 부족이 심각하다는 것이 사회적으로 이슈가 되면서 새로운 대안에 대해서 병원계, 간호계, 정부가 고민을 하게 되고 이러한 과정에서 탄생한 것이 2008년부터 시작된 유휴간호사 재취업 지원사업이다. 그러나 즉각적인 효과를 기대하기 어려워 병원계에의 강력한 요구로 인해 2008년부터 다시 간호대학 입학정원이 늘어나게 되었다.

3. 병원 간호사 확보를 위한 정책 평가

신규 간호사 공급 확대 정책 평가 결과 의료기관 종별 100병상당 간호사수는 종합병원이 44명, 병원이 20.8명으로 종합병원이 병원보다 약 2배 높았다. 100병상당 간호조무사의 수는 종합병원과 병원 모두 10명 미만으로 낮은 수준이나 최근 병원급에서 증가하는 양상을 보이고 있다. 지역별 100병상당 간호사수는 1980년대는 전국적으로 증가하는 양상을 보였지만 2005년 이후에는 서울에서만 증가하는 양상을 보이고 있다. 최근 간호대학 입학정원은 주로 광역시와 도지역에서 증가하는 양상이 두드러졌다는 것을 감안하면 간호사들의 서울 집중 현상이 확인되었다. 시계열 다중개입 모형을 이용해서 정책의 효과를 분석한 결과에 의하면 종합병원의 간호사수 증가는 주로 병상수 증가와 관련성이 높았고 병원의 간호사수는 신규 간호사 공급 확대와 수정 간호관리료 차등제와 관련한 것으로 평가할 수 있다.

간호관리료 차등제 효과 평가 결과 간호관리료 차등제 시행 초기에 6등급의 비율이 80% 이상이었으나 2010년 6등급의 비율은 70% 미만까지 감소하였고 3등급 이상의 비율도 거의 20%가까이 증가하였다. 의료기관 종별로는 상급종합병원은 80%이상이 3등급이상이고 종합병원은 등급별로 고루 분포하고 있고 병원급 의료기관은 95%가 6, 7등급이다. 대도시에 있고 병상규모가 큰 병원이 간호등급도 높은 수준을 유지하고 있었다. 수정 간호등급제 적용이후 300병상 미만인 종합병원과 병원급 의료기관이 이전에 비해 상위등급의 비율의 증가가, 하위등급의 비율의 감소가 커진것으로 나타나 긍정적인 효과를 보였다. 간호관리료 차등제 도입 이전에 비해 이후에 100병상당 간호사 수는 크게 증가하였으나 간호사의 증가는 대형병원, 대도시 지역에서 더 많이 나타났다. 간호사 확보수준의 향상과 간호사 직무성과는 통계적으로 유의한 관계를 보이지 않았다.

4. 주요 문제점 및 발생원인

정책 경과 검토 결과 신규 간호사 공급 확대 정책의 결정은 수급분석의 정확성의 문제로 인한 부적절한 결정 또는 수급분석과 정책결정이 긴밀하게 연결되지 못하는 문제를 보였다. 병원 간호사가 부족한 원인인 저임금, 과중한 업무부담, 육아를 병행하기 어려운 근무조건 등을 개선하기 위한 정책수단이 반영되지 못하였다. 간호관리료 차등제의 경우 정책수단이 제도의 목표를 충분히 반영하지 못하고 있다는 점과 제도를 집행하는 과정에서 이해집단의 요구에 민감하게 반응하는 경향을 보였다.

정책평가 결과 간호사 확보수준은 전반적으로 향상되어 가고 있지만 대도시, 대형병원에서는 증가하는 양상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 수정 간호관리료 차등제 이후 중소병원의 개선활동이 두드러졌으나 전반적인 간호사 분포의 격차 해소에는 역부족이었다. 간호사 확보수준의 향상이 간호사 직무성과에 긍정적인 영향을 보이지 않았다.

5. 병원 간호사 확보를 위한 정책이 나아갈 방향

본 연구 결과에 근거하여 향후 병원 간호사 확보를 위한 정책의 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 공급 확대의 문제에서 보유의 문제로 관심을 돌려야 한다. 이를 위해서는 근로조건 개선과 관련된 정책수단이 마련되어야 한다. 둘째, 구조화된 간호사 노동시장을 경쟁적 구조로 전환시킬 수 있는 대안이 강구되어야 한다. 셋째, 간호사들의 서울 및 수도권 집중화 현상을 막기 위한 방안이 필요하다. 넷째, 병상가동률의 반영, 입원료 재평가를 통한 가산율 재조정 등 간호관리료 차등제의 수정, 보완이 필요하다.