에너지관리를 위한 자발적 협약(VA)의 도입과 이행에 영향을 미치는 요인에 관한 연구

Abstract

본 연구는 오늘날 현대사회에서 지역과 이념을 막론하고 전세계적으로 기후변화와 에너지관리, 유해물질 배출감소 등 각종 환경관리이슈에 대한 사회적 기대와 요구수준이 점차 높아지는 가운데 자율환경관리방식에 근거한 다양한 정책수단이 현장에서 도입, 확대되는 현상에서 비롯되었다. 왜냐하면 기존의 환경정책은 특정 업계와 주요 업체들을 대상으로 일정 범주의 환경오염과 파괴행위를 규정하며 이들의 기업행위와 재산권을 제약하던 규제방식이 가장 일반적이었기 때문이다. 이와 같은 정책현상은 시장행위자들에게 요구되는 환경관리의무에 대한 사회적 관심과 기대가 더욱 높아지는 상황에서 기업행위를 제약하는 더욱 엄격한 방식의 환경규제를 적용할 것이라는 기대와는 사뭇 다르다. 이 과정에서 흥미로운 점은 자율환경관리방식이 환경관리분야 전반으로 확대되는 동시에, 업계 내에서도 이에 동참하는 주요 업계들과 개별업체들이 지속적으로 늘어나고 있다는 점이다. 따라서 본 연구는 정책현장에서 이들 자율환경관리방식이 지속적으로 도입되는 이유는 무엇인가?라는 정책적 물음에서 시작한다. 실제로 이들 자율환경관리방식은 시장부문에서도 친환경경영과 지속가능경영 등 경영윤리와 사회적 책임으로 전개되는데, 이러한 흐름은 정책현장에서 나타나는 이들 업계의 관심과 호응으로도 연결된다. 왜냐하면 이들 자율환경관리방식의 가장 큰 특징은 환경관리에 관한 규제당국의 권한이 규제대상자인 이들 업계로 일부 위임, 또는 양도됨으로써 이들의 자율성과 재량이 더욱 강화되고 규제당국과의 관계에서도 이들의 입지와 역할이 제고되기 때문이다. 이로부터 본 연구는 정책행위자의 측면에서 자율환경관리방식이 가장 대표적으로 나타나는 공사 파트너십의 자발적 협약(Voluntary Agreement)을 대상으로 규제당국과 규제대상자의 측면에서 규제전략의 개념을 상정한다. 왜냐하면, 이들의 관계가 일시적인 것이 아니라, 반복적인 상호작용으로 지속되는 전략적 규제게임으로 전개되기 때문이다. 이에 본 연구는 공사 파트너십의 자발적 협약(VA)을 비롯한 이들 자율환경관리방식에 대한 기존연구로부터 본 연구문제의 이론적 논거와 핵심요인을 도출한다. 특히, 이들 자율환경관리방식은 정책수단으로 등장한 역사가 비교적 짧다는 점, 그리고 이들의 정책당사자가 공사부문을 모두 망라한다는 점에서 본 연구는 포다 폭넓은 범주에서 환경정책의 정치경제학, 환경 거버넌스 논의 및 민간 차원의 기업행태연구에 이르기까지 공사 범주를 넘어서는 선행연구 분석과 해당 사례 현황을 검토한다. 이를 근거로 본 연구는 국내에서 1999년부터 시행되어온 에너지관리를 위한 자발적 협약(VA)을 중심으로 이들의 초기 시행부터 2009년 현재까지 본 협약(VA)을 체결, 유지하고 있는 업체들을 분석대상으로 한다. 이러한 연구방식은 자발적 협약(VA)을 체결하는 이들 업체와 해당 업계의 관점에서 수행된다는 점에서 기존의 정책연구와는 차별화된다. 왜냐하면 자발적 협약(VA)이 규제당국의 환경관리수단으로서 정책현장에서 전개되는 이들의 제도적 경과를 반영하면서 이들 VA업체의 행태양식(VA도입시기)과 행태수준(VA이행실적)에 영향을 미치는 제도적 요인과 이들 업체 내 주요 특성과 여건을 동시에 분석하기 때문이다. 따라서 본 연구는 [연구모형 1]을 설정하여 이들 VA업체가 본 협약(VA)을 도입하는 시기에 영향을 미치는 요인을 도출하여 이를 분석하고, 이후, [연구모형 2]에서는 자발적 협약(VA)을 이행하는 과정에서 이들 업체의 VA이행실적에 영향을 미치는 요인을 도출, 분석한다. 왜냐하면, 이들 VA체결업체가 자발적 협약(VA)을 체결하는 시점뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)을 이행하는 과정을 분석범위로 함께 적용함으로써 자발적 협약(VA)의 도입과 이행과정에서 나타나는 시간적 경과가 외부 환경의 제도화에 따른 변화와 함께 전개되는 이들의 차이와 효과를 반영하기 위함이다. 뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)이 규제당국으로부터 시행되는 시기적 특성을 고려하여 이들의 제도적 전반기(2004년), 후반기(2004년 이후 VA업체 포함)로 분류하여 분석한다. 왜냐하면, 이러한 시기적 경과를 반영함으로써 자발적 협약(VA)의 제도적 경과와 특성뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)을 체결하는 이들 VA업체들의 내부 특성과 외부환경의 여건이 함께 변화되는 동시적 요소를 반영할 수 있기 때문이다. 그러나 본 연구의 가장 기본적인 전제는 자발적 협약(VA)의 도입과 이행이 이들 정책행위자가 당면한 외부 제도적 맥락과 이들 행위자 내 특성에 따른 전략적 행위로 나타난다는 점이다. 따라서 이들 연구모형에서 반영되는 주요 설명변수는 자발적 협약(VA)을 체결하는 이들 VA업체들의 내부동기와 이행능력, 그리고 이들에 영향을 미치는 외부압력과 제도적 환경을 복합적으로 고려하여 반영한다. 결과적으로 흥미로운 사실은 실제로 이들 VA업체의 개별행태에 지속적인 영향력을 행사하는 주요 요인들 또한 시간이 경과되면서 이들의 제도적 과정에서 함께 변화된다는 점이다. 왜냐하면 자발적 협약(VA)의 도입과 이행에 대한 VA체결업체들의 외부환경과 내부특성을 분석하는 과정에서 이들의 VA도입시기와 이행실적에 영향을 미치는 요인들이 이들 VA의 선발업체와 후발업체에서 다르게 적용되는 결과가 나타났기 때문이다. 이는 자발적 협약(VA)에 대한 논의와 분석이 이들의 도입, 수용단계뿐만 아니라, 지속적으로 이행하는 과정에서 함께 전개되어야 함을 보여준다 가령, 자발적 협약(VA)에 대한 이들 업체 내 적응(Adaptation)과 학습으로 이들 VA업체들의 내부동기와 이행능력 또한 지속적으로 변화되고 있음을 보여줌으로써 궁극적으로 자발적 협약(VA)이 가지는 정책효과와 기대를 검증하였다. 이러한 연구결과는 다양한 에너지관리정책수단 중 보다 강력하고 효과적인 정책수단을 적용하기 이전에 이들의 효율성을 높이는 근본적인 해결책으로서 정책행위자들 내 사전 학습과 적응이 필요함을 강력하게 시사한다. 이와 관련하여 본 연구결과에서 나타난 중요한 요인은 자발적 협약(VA)에 대한 이들 VA업체들의 내부동기가 규제적 동기를 가지고 있을 때, 자발적 협약(VA)을 도입, 이행하려는 의도가 더욱 강하게 나타난다는 점이다. 그러나 자발적 협약(VA)을 체결하는 시점에서 나타나는 규제적 요인이 이들의 VA이행과정에서도 적용되지만, 이들 업체의VA이행실적을 관리하는 요인으로는 지속적으로 적용하기 어려웠다. 반면에, 이들에 대한 외부관리기제(VA관리그룹유형)가 적용되면서 이러한 제약은 이들 VA업체의 지속적인 VA이행과 실적관리에 주요 영향요인으로 나타났다. 이로부터 본 연구는 자발적 협약(VA)이 이들 VA업체가 외부환경에 대한 내부동기와 이행능력에 따른 전략적 대응이자 제도적 산물임을 재차 보여준다. 왜냐하면, 이들 VA업체의 VA도입시기와 VA이행실적은 이들의 외부환경과 업체 내 요인들에 의하여 설명되었기 때문이다. 그러나 이들 분석에서 자발적 협약(VA)의 제도적 경과와 함께, 이들 업체의 VA도입기간이 일종의 학습과 적응기제로서 이들의 VA이행과정에서 이들의 이행실적을 제고하는 긍정적인 효과로 나타나는 것을 보여준다. 뿐만 아니라, 본 연구는 자발적 협약(VA), 환경친화기업인증 및 IS014001인증의 시간적 선후관계를 분석하면서 이들의 제도적 차이와 특성으로 인하여 이들의 사전 도입과 추가적용에 따른 이들 관련 제도들의 유의성과 효과가 각기 달라짐을 제시하였다. 왜냐하면 이 과정에서 특정 환경관리수단 간 시간적 선후관계가 학습 차원에서 이들 업체의 내부인식과 관리능력을 제고하는 내부기제로 작동하는 결과가 나타났기 때문이다. 더욱 흥미로운 사실은 자발적 협약(VA)이 초기 시행된 이후, 해당 업계 내에서 이들 관리방식이 지속적으로 확산되면서 개별 업체들의 외부환경과 압력 요인이 점차 다른 수준으로 전개된다는 것이다. 가령, 이러한 외부환경의 변화는 초창기 자발적 협약(VA)에 대한 규제적, 강압적 압력이 초기 VA업체들에게는 더욱 강하게 나타나는 반면에, 이들의 후반기로 접어들면서 후발업체들이 당면하는 외부환경압력은 자발적 협약(VA)의 규제적 압력보다는 이들 업계 내 사회적 압력 차원에서 전개된다는 점이다. 이러한 외부압력요인이 차이는 이들 VA개별업체들의 내부동기와 이행능력에 따라서 각기 다른 대응양상을 전개함으로써 궁극적으로 VA선발업체와 후발업체가 자발적 협약을 도입, 이행하는 내부 매커니즘의 차이를 유발함으로써 이들의 VA이행실적에도 영향을 미칠 수 있음을 보여준다. 그러나 본 연구에서 이보다 더욱 중요한 건 실제로 자발적 협약(VA)를 통해서 이들 업체가 가지는 내부동기가 무엇인가, 즉 실제로 이들을 이행하려는 내부의지와 개선동기가 반영되는가에 따라서 이들의 VA이행실적이 달라짐을 보여준다. 이로부터 본 연구가 가지는 연구의의와 정책적 제언은 무엇인가? 첫째, 시간 개념이 개별 정책행위자와 제도적 차원에서 자발적 협약(VA)의 도입과 운영과정에서 반드시 반영되어야 하는 중요한 정책 기제임을 강력하게 시사한다. 왜냐하면, 이들 VA업체의 VA도입시점과 VA이행과정을 분석하는데 주요 영향요인들과 효과가 이들의 시간적 위치에 따라서 각기 달라지기 때문이다. 특히, 이들 내 시간 개념은 자발적 협약(VA)이 시행되는 전(全) 과정 동안 이들 VA업체의 특성과 정보를 제공할 뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)이 제도화되는 과정에서 나타나는 이들의 외부 여건과 이들 내부 특성이 함께 변해가는 내용들을 반영할 수 있었다. 둘째, 자발적 협약(VA)을 초기에 도입하는 업체의 주요 동기는 우선적으로 더욱 강력한 규제집행을 대비한 사전 대응이자 이들에 대한 유예 및 완화를 기대하는 규제적 동기가 중요함을 주지하여야 한다. 뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)이 지속적으로 이행되는 과정에서도 이러한 규제적 요인이 지속적으로 이들의 VA이행실적에도 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 규제당국과의 관계에서 비롯되는 이들 VA업체의 규제적 동기, 즉, 외부환경에 의한 규제위협(가능성)에 대한 이들 업체 내 인식과 기대수준에 의하여 자발적 협약(VA)을 도입하는 시기뿐만 아니라, 자발적 협약(VA)을 체결한 이후에도 지속적인 영향력을 행사하며 이들의 VA이행실적(수준)을 관리하는 요인으로 작용하는 것을 보여준다. 그러나 보다 엄밀한 수준에서는 이러한 규제 요인이 외부 환경에 대한 포괄적, 전반적인 규제압력보다는 규제기관과의 관계에서 비롯되는 보다 직접적인 요인이라는 점에서 이들의 높은 영향력을 눈여겨볼 필요가 있다. 왜냐하면 규제당국과 피규제자인 VA업체들은 자발적 협약(VA) 외에도 지속적인 상호작용과 반응을 통하여 이후 규제전략의 수준과 적용범위가 결정되는 반복적인 규제게임의 당사자라는 점에서 이들 간의 지속적인 협력과 신뢰를 유지하는 관계적 요소가 가장 중요하기 때문이다. 여기서 고려해야 할 점은 자발적 협약(VA)이 가지는 정책수단으로서의 역할과 기대효과이다. 왜냐하면 자발적 협약(VA)이 가시적으로 드러내는 정책결과만이 아니라, 이들이 정책현장과 정책행위자에게 미치는 파급효과와 영향력을 함께 고려해야 하기 때문이다. 실제로 자발적 협약(VA) 또한 다양한 환경관리수단의 하나라는 점에서 환경정책의 연장선에서 이들의 비교우위를 통하여 이들의 정책역할과 기대효과를 사회적으로 확장하여 더욱 부각시킬 수 있다. 결론적으로 자발적 협약(VA)이 해당업체들의 규제순응을 보다 신속하고 명확하게 변화시키기에는 일시적이나마 엄격한 규제수단보다 덜 효과적일 수 있어도 장기적 관점에서는 이들 규제대상자의 자발적 규제순응을 지속적으로 제고시키는 보다 효율적 기제로 더욱 우월할 수 있다. 왜냐하면, 자발적 협약(VA)은 단편적인 정책분석으로는 기존의 규제방식보다 더욱 우월한 정책수단으로 보기는 어렵지만, 정책학습과 적응을 통하여 이들 내 환경관리에 대한 내부동기와 이행능력을 강화하는 등 장기적으로는 더욱 타당한 정책효과를 볼 수 있기 때문이다. 따라서 본 연구는 이들 자발적 협약(VA)이 이들 자체만의 제도적 성과와 정책결과만이 아니라, 환경정책의 장기적 관점에서 이들의 논의범주와 분석시야의 확대를 강조한다. 왜냐하면 이들 다음에 전개될 타(他) 환경관리수단과의 지속적 연계를 고려함으로써 자발적 협약(VA)이 환경정책의 범주 내에서, 나아가 사회에서 가지는 이들의 정책목표와 기대효과를 달성할 수 있기 때문이다. 다시 말하자면, 효과적인 환경관리수단의 적용과 목표달성은 이전 단계로부터 비롯되는 정책과정의 순조로운 이행을 통해서 가능하므로 자발적 협약(VA) 또한 이후 전개되는 타(他) 환경관리수단의 성공적인 도입과 이행을 위한 사전단계가 된다. 이러한 맥락에서 규제당국은 정책현장과 괴리되거나 잘못된 정책설계와 운영으로 이들 VA업체들이 외부환경에 대한 오(誤)인식과 편향된 내부동기, 그리고 이들 내 이행능력의 질적 저하가 초래되는 것을 막아야 한다. 동시에, 이들 업체의 지속적인 VA이행과 규제순응을 강화할 수 있도록 이들 규제대상자의 관점에서 보다 효과적인 유인기제와 제도적 여건의 마련을 고려해야 한다.

An Empirical Research on the Adoption & Implementation of A Voluntary Environmental Agreement in Business Industry : From an Energy-Efficiency Management Program (1999-2009) in South Korea

Seok, Jo-Eun Majored in Public Policy The Graduate School of Public Administration Seoul National University

_______________________ With an increasing awareness and concerns of environmental issues from our daily life to climate change, it is needed to formulate more reliable and effective environmental management in both fields of public and private sectors (Delmas & Young, 2009). From this context, it has more spotlights on voluntary environmental initiatives to deal with environmental issues as public-private partnership in policy field of environment (Delmas & Young, 2009; Johnstone, 2007; Howard-Grenville, Nash and Coglianese, 2006; Colianese & Nash, 2001).

This research has an important research question why these policy instruments, so called voluntary environmental initiatives between government and business industry, have been adopted by more corporations continuously in terms of business industry beyond the perspective of policy makers. From this background, firstly, this research suggests that which factors influenced their adoptions of this voluntary program with regulatory government in business industry, considering corporate internal characteristics and resources, related to external environments and regulatory pressures from their stakeholders as institutional contexts.

Secondly, this research also finds out other aspects, significant and influential ones to implement this voluntary program continuously and better with the prior factors to adopt it in advance as individual corporate performance during the process of their implementations. For this research plan, this research conducts an empirical analysis on the participants in a voluntary agreement on energy-efficiency management between a regulatory ministry of government from South Korea during the period of 1999-2009 after the initiation of this program in 1998-1999.

This research figures out that there are different institutional pressures and corporate motivations to adopt and implement it which they induce the variations including the types and levels of their performance among the program participants during the adoption and the diffusion of this program in business industry. Finally, this research also induces policy implications for environmental voluntary program to raise another research questions to guarantee the performance and reliability of this voluntary approach as alternative policy instrument, considering the process of its institutionalization from this analysis.

[Keywords] Voluntary Agreement, Policy Instrument, Regulatory Strategy & Motivation, Institutionalization, Learning Effect [Student Number] 2006-30635