지방공공서비스 민간위탁의 도입 및 성과 영향요인에 관한 연구

Abstract

본 연구는 지방공공서비스 민간위탁의 도입 및 성과 요인을 검증함으로써 다음의 세 가지 연구문제에 대한 해답을 고찰하고자 한다. 민간위탁에 대한 다수의 선행연구들은 지방공공서비스 민간위탁의 도입 및 성과에 대한 정치․경제요인의 복합적 역할을 강조하였다. 그럼에도 불구하고 정치․경제요인이 지방공공서비스 민간위탁 도입 및 성과에 유의미한 영향을 실제로 미치고 있는가, 그리고 양자 요인의 상대적 영향력은 어떠할 것인가에 대한 경험적 증거들은 일관적이지 않고 서로 배치되는 등 상당히 복합적으로 나타나고 있다. 또한, 민간위탁의 도입 및 성과 요인에 대한 대다수 선행연구들은 미국이나 유럽의 민간위탁 경험을 대상으로 하고 있어 한국적 맥락에 대한 연구의 공백이 상당 부분 존재한다. 이러한 배경 하에서, 첫 번째와 두 번째 연구문제는 한국 지방공공서비스 민간위탁의 도입과 성과는 정치․경제요인과 실제로 유의미한 관계를 가지고 있는가? 그리고 이들 양자 요인의 상대적 영향력은 어떠할 것인가?로 설정되었다. 한편, 상당수 연구들은 민간위탁 성과와 관리요인의 상관성을 강조하고 있으나 양자 관계에 대한 경험적 증거는 아직 일관적이지 않다. 나아가, 일부 해외연구들은 최근 관계적 계약이론, 거래비용이론 등에 기초하여 민간위탁 성과와 관리요인 간 관계의 비선형성에 주목하면서 양자 간 관계에 영향을 주거나 관리요인과 상호작용하는 조절변수로 계약기간 등을 제시하고 있다. 이러한 조절변수의 검증은 민간위탁 성과 제고를 위한 관리요인의 제도설계에 있어 다양한 함의와 시사점을 제공해 줄 수 있다. 이러한 문제의식에서, 세 번째 연구문제는 한국 지방공공서비스 민간위탁 성과는 관리요인과 실제로 유의미한 관계를 가지고 있는가? 그리고 이러한 성과와 관리요인 간의 관계는 선형적인가?로 설정되었다. 본 연구는 이상의 세 가지 연구문제에 대한 타당한 해답을 추론하기 위해 1998~2007년까지 전국 230개 기초자치단체 및 서울시 26개 자치구의 공공서비스 민간위탁에 대한 패널로지스틱회귀분석, 패널선형회귀분석, 일반최소자승추정법, 교차항을 통한 조절회귀분석 등을 실시하였다. 패널데이터는 행정안전부의 민간위탁 내부자료, 중앙선거관리위원회의 당선인 명부자료, 통계청의 공무원정원, 행정구역, 주민등록인구 자료, 한국통계연감의 면적 자료, 한국도시연감의 인구증가율 자료, 지방재정연감의 일인당 지방세부담액, 재정자립도 자료와 서울시의 민간위탁 내부자료 등을 활용하여 새롭게 구축되었다. 첫째, 민간위탁 도입 요인에 대한 (여섯 가지 민간위탁 유형별 및 민간위탁 전체) 분석결과, 종속변수인 민간위탁 도입여부, 도입건수, 예산비율은 대체로 정치․경제요인의 영향을 함께 받고 있는 것으로 나타났다. 정치변수로는 기초지방자치단체의원 다수당의 보수성과 인구천명당 공무원정원 변수의 유의성이 강하게 나타났다. 경제변수로는 일인당 지방세부담액, 재정자립도가 사무위탁을 중심으로 유의하게 나타났으나 정치변수에 비해 상대적 영향력은 약한 것으로 확인되었다. 그밖에, 제도변수인 과거 민간위탁 경험의 유의성도 강하게 나타났다. 둘째, 민간위탁 성과 요인에 대한 (여섯 가지 민간위탁 유형별 및 민간위탁 전체 등) 분석결과, 종속변수인 민간위탁 효율성, 대응성, 전체성과 및 이용자비율, 이용자만족도는 대체로 정치․경제요인의 영향을 복합적으로 받고 있는 것으로 나타났다. 정치변수로는 인구천명당 공무원정원, 기초생활수급자비율, 자원봉사자비율의 유의성이 강하게 확인되었다. 경제변수로는 입찰과정 경쟁이 가설을 일부 지지하였으나 정치변수에 비해 상대적 영향력은 마찬가지로 약하게 나타났다. 관리변수인 지도감독 강도는 가설과 배치되는 결과가 일부 확인되었다. 그밖에, 제도변수인 과거 민간위탁 경험, 근거법령 상충, 수탁기관 특성변수의 유의성도 일부 확인되었다. 셋째, 민간위탁 성과와 관리요인 간 관계에 대한 분석결과, 비공식적 업무협의, 성과평가 강도는 가설을 일부 지지하는 유의성이 확인된 반면, 공식적 업무협의, 지도감독 강도는 대체로 유의성이 나타나지 않거나 가설과 배치되는 것으로 나타났다. 추가적으로, 양자 간 관계의 비선형성에 대한 교차항 분석결과, 민간위탁 시설성과와 공식적 업무협의, 비공식 업무협의, 지도감독 강도, 성과평가 강도 간 관계에 대한 계약기간의 조절효과가 확인되었다. 이론적 함의로서 본 연구는 첫째, 민간위탁 도입과 성과에 대한 정치․경제요인의 역할을 한국 기초지방자치단체의 수준에서 확인함으로써 민간위탁 도입과 성과 요인에 대한 정치․경제학적 접근, 시민참여이론, 뉴거버넌스이론의 중요성을 확인하였다. 둘째, 민간위탁 성과와 관리요인 간의 관계와 상호작용하는 계약기간의 조절효과를 검증함으로써 양자 관계의 비선형성을 확인하였다. 셋째, 민간위탁 도입과 성과에 대한 제도변수의 유의성을 검증함으로써 역사적 신제도주의, 학습이론이 강조하고 있는 제도의 경로의존성, 학습효과의 중요성을 재확인하였다. 정책적 함의로 본 연구는 첫째, 민간위탁 도입의 추진요인으로 공무원집단의 인식, 지방자치단체장과 의원의 지지, 지방자치단체의 재정능력, 민간위탁 경험의 중요성을 확인하였다. 둘째, 민간위탁 성과의 제고방안으로 공무원집단과 저소득계층의 인식변화, 입찰경쟁 제도화, 상충법령 정비, 관리노력 강화를 위한 제도설계의 필요성을 확인하였다. 그러나 본 연구는 첫째, 2차 자료 중심의 변수들에 초점을 두고 분석모형을 설정하였다는 점에서 모형설정과 변수측정의 타당성에 한계가 있다. 둘째, 본 연구는 1998~2007년까지 전국 기초지방자치단체의 민간위탁 도입과 성과 요인을 포괄적으로 분석하였다는 점에서 명암을 동시에 가질 수밖에 없다.