The Impact of Government Intervention on Housing Development in post-Doi Moi Vietnam

Abstract

도이모이 이후 베트남의 고도 경제 성장은 수도 하노이의 급격한 인구 증가를 야기했다. 하노이의 도시화에 따른 주택 부족과 주거환경 악화에 대응하여 베트남 정부는 고층아파트 단지 중심의 신시가지 개발을 정책의 우선순위로 두어 왔다. 기존의 연구에서는 베트남에서 사회주의 체제가 수립된 이래로 이념적 영향에 의해 최초로 아파트 단지가 도입되었다는 사실을 확인하고 있다. 그러나, 도이모이 이후 아파트 단지 중심의 신시가지 개발이 어떻게 하노이 주택개발의 정책의 핵심 수단으로 자리 잡게 되었는가에 대해서는 설명하지 못하였다. 한편, 이를 실현하기 위한 주택시장 개입 정책의 지속적인 전개에도 불구하고, 오늘날 하노이에서 대표적인 주거유형은 아파트와 연립형 단독주택으로 양분된 형태를 보인다. 하지만, 그러한 현상이 과연 어느 정도 규모에서, 왜 나타나는지에 대해서는 명확히 규명되지 않고 있다. 본 연구는 하노이의 주택 개발사에 비추어 외생적 주거유형인 아파트 단지가 어떻게 주택개발 정책의 핵심 수단으로 자리 잡게 되었는가에 대한 문제의식에서 출발하였다. 특히 체제 전환 이후 정부의 주택시장 개입 정책에 주목하여, 신시가지 고층 아파트 단지 개발이 등장하게 된 원인을 통시적(通時的) 관점에서 고찰하고, 그 결과가 오늘날 하노이의 도시환경에 미친 영향을 탐색해 보고자 했다. 이를 위해 정부의 시장개입을 통한 산업발전과 주택 보급을 설명한 이론적 모델인 발전국가(Developmental State) 관점에서 하노이 주택개발과정에서 나타난 현상과 원인을 설명하고자 하였다. 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 하노이에서 신시가지 아파트 개발 정책은 도이모이 이후, 정부가 토지의 공공 소유권을 매개로 주택 공급을 촉진키 위해 민간 기업을 동원하는 과정에서 발현되었다. 즉, 정부는 양질의 서민 주택 대량 공급을 위한 전략 목표를 설정하고 중앙집중형 계획을 수립하는 권한을 보유하면서, 개발 가용 토지의 효율적인 배분을 통해 계획 실현을 위한 민간 동원의 유인-견제 체제를 구축한 것을 확인했다. 이를 통해 신시가지 아파트는 체제의 발전상을 보여주는 한편, 양질의 주거환경을 갖춘 주택을 효율적으로 공급하기 위한 정책 실현 수단으로 부상하였다. 둘째, 정부의 지속적인 신시가지 아파트 보급 정책에도 불구하고, 오늘날 그 성과 목표의 달성 수준은 제한적인 것으로 확인된다. 신시가지 아파트는 연간 신규 주택 공급비율 및 전체 주택 재고 중 점유비율에 있어서 아직까지 주류 주거 유형으로 자리잡지 못하고 있다. 그 결과, 마스터플랜상 신시가지 개발이 설정된 지역에서 조차 연립형 단독주택이 난립하는 난개발 현상이 광범위하게 확산되고 있다. 또한 서민주택으로 공급하고자 했던 당초의 계획은 고소득층을 위한 고급 단독주택 또는 대형 아파트로 변용되었다. 셋째, 정부 정책에 의한 신시가지 개발 마스터플랜 실현이 제한된 원인으로는 민간 토지사용권에 대한 정부의 제한된 통제력, 정책 참여 기업의 수익성을 보장하지 못하는 정책 유인기제, 주택 수요층의 선호요인 및 구매력(affordability)과 불일치하는 공급자의 고급 주택 위주 공급등의 요인을 확인했다. 이러한 연구 결과는 급격한 도시화에 대응하여 정부의 재정 부담을 최소화하며 양질의 주거환경을 공급하고자 하는 정책의 전개 과정에서 아파트 단지 중심의 신시가지 주택 개발 방식이 발전되는 현상을 이해하게 해 준다. 그 과정에서 민간에 대한 정부의 개발가용 토지공급 권한은 민간 기업의 정책 참여를 독려하는 핵심 유인 기제로 작동한다. 본 연구에서 살펴본 하노이 신시가지의 사례는 토지의 공공 소유권과 중앙집중형 계획 권한을 보유한 사회주의 체제전환국이라 할 지라도, 정부 개입을 통한 서민 주택의 대량 공급이 반드시 용이하지는 않다는 점을 보여준다. 아울러, 하노이 신시가지 개발 계획을 도입한 마스터플랜이 공적개발원조(ODA) 사업을 통해 추진되었다는 점에서, ODA 도시개발사업에 대한 중요한 고려 사항이 확인되었다. 협력국 정부의 토지시장 통제력은 각 국별로 상이할 수 있다는 점은 계획의 수립 단계에서 반드시 고려될 필요가 있다. 또한, 개발도상국의 서민 주택 보급 확대를 위해서는 주택 수요자와 참여기업의 재원 동원력을 보조하는 금융수단 지원방안 강구가 필요하다. 이와 더불어, 계획 이행과정에서 권한을 보유한 공공 부문의 투명성을 제고하기 위한 지원이 동반되어야 한다. 본 연구의 결과는 주택시장 개입을 통한 주택보급 정책의 성공을 위해서는 시장으로부터 독립된 정부의 강력한 토지 공급 통제력과, 참여기업을 유인하기 위한 수익구조, 그리고 목표 수요계층의 주택구매력을 보조하기 위한 실효성 있는 금융수단이 계획 단계에서부터 반드시 고려되어야 한다는 시사점을 제공한다.

There has been a rapid increase of urban population resulted from sharp economic growth in Hanoi since the Doi Moi policy was proclaimed in 1986. The socialist government of Vietnam prioritized a New Urban Area housing development approach in response to this daunting urbanization challenges in the capital city. Therefore, high-rise and high-density apartment complexes equipped with residential infrastructure have changed the urban landscape in the peri-urban area of Hanoi since the 2000s. However, despite substantial state intervention policy on the housing market, it is likely to be seen that the cityscape is divided into two different housing environments. Row-house like self-built detached houses lead to urban sprawl while apartment complexes with well-equipped residential facilities represent the high-end residential area. Nonetheless, it has not been identified that the reasons why this phenomenon has developed thus far and what are the factors behind the current housing development in Hanoi. In this regard, this study begins with a question on the reason why the government pursues the high-rise apartment complex oriented New Urban Area development in Hanoi as a fundamental arm of its housing development policy. Based on the characteristic features of government intervention on the housing development market in the post-Doi Moi era, the study aims to provide in-depth explanations on the current results of New Urban Area (NUA) initiative. To this end, it examines factors behind the current housing environment results, in terms of the historical context in Hanoi through the diachronous approach. The main findings of the study are as follows. Firstly, the government intervention approach for mobilizing private sector via the public land ownership results in the establishment of the New Urban Area housing development policy in Hanoi after Doi Moi. In this approach, the state takes a position to lead housing development market with two substantial authorities; centralized planning authority and public land ownership play a critical role to mobilize private developers. Besides, it contributes to constructing an incentive-control mechanism for potential housing developers. In the process, modernized apartment complex comes to the fore as a mean not only to promote mass housing production with quality but also to propagate economic achievement by the regime. Secondly, the policy achievement in terms of apartment housing supply in New Urban Areas is minimal regarding the goals and objectives of the national housing development strategy. Although the government eagerly propelled affordable apartment provision, it does not yet dominate as a significant housing type in the housing market, in terms of both the annual housing production quantity and the share out of total housing stocks in Hanoi. As a result, the voluntary urban sprawl by self-built row-houses has been raging in the peri-urban area, including even planned districts of New Urban Areas. Moreover, a profit-seeking endeavor of the private sector makes deviations of the initial plan of affordable housing supply in the master-plan; it is replaced by the high-end and luxury housings supply such as villas and large-sized flats for a high-income bracket. Lastly, state-driven master-plans for the New Urban Area housing development are impeded by some critical factors. Limited eminent domain power of the state; uncertain profitability of the private sector; and mismatch between housing supply and affordability in terms of the purchasing power of the target groups hinder the implementation of the housing development scheme. In conclusion, the state intervention approach on the housing market, which is aiming for mass-housing supply against rapid urbanization, leads to the emergence of apartment complex oriented New Urban Area development in Hanoi. In the process of this approach, the state intends to minimize government expenditure while establishing concrete goals both for the housing quantity and quality through the firm authority of developable land supply. The case of New Urban Area housing development in Hanoi indicates that the substantial land management authority of the socialist regime in the transition country does not necessarily guarantee a successful implementation of the affordable housing provision by government intervention approach. Regarding the fact that the master-plan approach in Hanoi was originated from the Technical Cooperation project of Official Development Assistance (ODA), the research provides essential indications for ODA in the urban development sector. First of all, different land control authority of the respective partner country must be considered from the planning stage. The next thing, appropriate financial measures that complement the financing capacity of potential homeowners, as well as developers, are critical for affordable housing provision in the developing world. Lastly, transparency of public entities that possess substantial authority in planning implementation needs to be dealt with for the visibility of the policy impact. To conclude, the market independence of the public entities, ensuring the profitability of the private sector, and financial instruments that promote the housing affordability of market demand are essential elements of the state-led housing development policy from the initial stage of planning.