공정거래절차법상 당사자의 권리보장과 제3자 절차참여

Abstract

본 논문은 공정거래절차법상 당사자의 권리보장과 제3자 절차참여를 규범적인 관점에서 검토하는 논문이다. 이 논문의 핵심 내용은 다음 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 공정거래절차법의 이론적 기초를 닦는 것, 둘째, 그동안 통용되어 오던 공정거래절차법의 준사법 명제를 비판 및 극복하여 그 지도원리를 공정거래절차법의 목적에 맞게 근본적으로 새롭게 이해하는 것, 그리고 마지막으로 앞의 이론적 논의를 바탕으로 당사자의 권리보장과 제3자 절차참여의 문제를 공정거래절차법의 목적과 기능을 실현하는 지도원리의 일부분으로 이해하여 관련 제도의 구체적인 현황을 살피고 개선방안을 제시하는 것이다.

최근 들어 공정거래절차를 둘러싼 논의가 활발하다. 그러나 공정거래절차에 관한 다양한 문제 제기에도 불구하고, 지금까지는 공정거래절차의 본질에 대한 고민이 없었던 것이 문제이다. 특히 공정거래절차의 목적과 기능이 무엇인지 진지하게 고민하지 않고 당사자의 권리보장과 제3자 절차참여라는 문제에 대해 각 절차참여자의 입장에 맞는 주장을 해 왔던 것은 아닌지 반성할 필요가 있다. 본고는 공정거래절차의 본질에 대한 탐구를 통해 당사자의 권리보장과 제3자 절차참여 문제를 정리하는 것을 연구의 궁극적인 목적으로 한다.

공정거래절차의 본질은 법규정에 기반하고 법의 목적 및 지도원리를 기준으로 하는 규범적 논의를 통해서만 탐구될 수 있다. 본고는 이러한 규범적 논의의 기초 작업으로 공정거래절차법의 일반론을 제시하였다. 특히 공정거래절차에 대한 규범적 논의를 위해서는 행정ㆍ민사ㆍ형사적 집행이 혼합되어 있는 공정거래 집행체계를 정리하고 공정거래절차법이라는 개념을 상정하는 것이 필요하다. 따라서 본고는 공정거래절차법의 개념을 정의하고 그 범위를 확정한 후, 공정거래절차법의 법원(法源)과 특성을 정리한 공정거래절차법 일반론을 정리하여 논의의 기본토대로 삼았다. 본고에서 말하는 공정거래절차법이란 공정거래절차를 규율하는 규범 내지 공정위의 일차적 결정절차 중 사업자 또는 사인과의 관계를 나타내는 법규범 일체를 의미한다.

공정거래절차법의 일반론이 정립되었다면, 공정거래절차법의 지도원리를 정리하여야 한다. 공정거래절차법의 지도원리란 규율원리 내지 법원리와 같은 개념이고, 이는 공정거래절차 제도의 세부적인 내용을 정하는 규칙(Regel; rule)과는 달리, 당해 법이 지향하고자 하는 원리(Prinzip; principle)를 의미한다. 종래 공정거래절차의 지도원리는 독립성, 공정성, 효율성, 전문성이라는 네 가지 원리로 이해되어 왔는데, 이는 공정거래절차를 준사법절차로 이해하는 준사법 명제를 이론적 토대로 하고 있다. 그러나 공정거래절차의 준사법 명제는, 이것이 우리나라 공정거래 현실에 맞는 것인지, 공정거래절차를 둘러싼 논쟁들을 바람직하게 해결할 수 있는 것인지 등의 검토를 거치지 않은 채 일견 선험적으로 수용된 측면이 없지 않다. 따라서 본고에서는 종래의 통설에 대해, 준사법의 의의 및 공정거래절차의 준사법 명제의 의의와 기능을 중심으로 비판적으로 검토하여, 궁극적으로는 준사법 프레임에서 벗어나야 한다는 결론을 내린다.

준사법 명제를 해체하고 이로부터 자유로워질 수 있다면, 공정거래절차법의 지도원리에 대해 원점에서부터 다시 고민하여 새롭게 정립할 필요가 있다. 공정거래절차법의 근본은 결국 공정거래법의 목적과 기능에 있기 때문에, 공정거래절차법의 지도원리 또한 이들에 대한 논의로부터 직접 도출되는 것이 타당하다. 본고는 공정거래법의 목적론을 개념적ㆍ규범적ㆍ역사적 관점에서 살펴보았으며, 결론적으로는 국민경제적 발전을 고려하는 기능적 경쟁(funktionsfähiger Wettbewerb)의 보호를 공정거래법의 목적으로 정리하였다. 공정거래절차법의 목적은 결국 공정거래법의 목적과 일맥상통하는 것이고, 따라서 공정거래절차법의 목적 또한 기능적 경쟁 내지 경쟁기능의 보호에 있다. 이는 공정거래절차법의 주된 성격이 주관적 권리보호에 있기보다는 법 목적의 실현이라는 객관적 법치주의에 있다는 점을 보여준다.

공정거래절차법의 지도원리는 공정거래절차법의 기능으로부터 다음과 같이 도출될 수 있다. 즉, 공정거래절차법은 국민경제와 각 개별시장, 그리고 경제주체들에게 파급력이 막강한 경쟁정책의 안정성과 중립성을 유지하기 위한 신중하고 정당한 법적 판단을 확보하는 법적 측면의 기능과 시장으로부터 광범위한 정보를 취득하여 시장경제에 대한 세밀하고 폭넓은 이해를 위해 사실관계를 정확히 파악하는 경제적 측면의 기능을 갖는다. 이상의 논의를 통해 본고는 최종적으로 ① 직권규제주의, ② 합의제 원리, ③ 절차적 권리보장, ④ 절차참여 원리라는 새로운 지도원리를 도출하였다. 직권규제주의는 경쟁기능 보호에 대한 경쟁당국의 역할과 의무를 나타내는 지도원리이고, 합의제 원리는 신중한 법 판단을 위한 위원회의 중립성, 대심적 구조의 심의절차 등을 규율하는 지도원리이다. 절차적 권리보장은 공정거래절차에 참여하는 자들의 권리를 보장해야 한다는 지도원리이며, 마지막 절차참여 원리는 특히 제3자의 공정거래절차에의 참여를 규율하는 원리이다. 앞의 두 지도원리는 공정거래절차법의 법적 측면의 기능에서 도출된 것이고, 뒤의 두 원리는 경제적 측면의 기능에서 도출된 것인데, 네 가지 지도원리 모두 그 주안점이 주관적 권리구제에 있는 것이 아니라 객관적 법 목적 실현에 있다는 점을 강조하고자 하였다.

본고는 이상으로 정립한 공정거래절차법의 이론적 논의를 바탕으로 당사자의 권리보장 문제와 제3자 절차참여 문제를 검토하였다. 우선, 공정거래절차에서의 당사자란, 사건처리절차에서의 법 위반 사업자, 처분의 상대방, 수익적 절차의 신청자를 일컫는 개념이고 이는 사건처리절차의 단계별, 각 개별 절차별로 상이하게 불려진다. 권리의 보장이라는 개념은 방어권 보장보다는 넓은 것으로서, 수익적 절차에서의 권리보장, 그리고 제도적 차원의 권리보장까지 포함하는 개념이다. 공정거래절차법상 당사자의 권리보장은 일차적으로는 당사자의 주관적 권리를 보호하는 측면이 있지만, 궁극적으로는 공정거래절차법의 목적을 달성하기 위한 지도원리의 한 부분으로 작용한다는 점을 지적하였다.

당사자의 권리보장 문제는 구체적인 공정거래절차 제도를 살펴봄으로써 정리하였다. 본고에서는 공정거래절차를 크게 공정거래 사건처리절차와 공정거래 개별절차로 구분하여 논의를 진행하였는데, 사건처리절차는 사건개시절차→심사절차→심의ㆍ의결절차의 단계별 쟁점들을 살펴보았고, 공정거래 개별절차로는 자진신고 감면절차, 동의의결절차, 기업결합 신고절차를 검토하였다. 세부적으로는 각 절차의 의의 및 관련규정, 절차의 진행과정을 개관하고, 규정상 보장되어 있는 당사자의 권리를 정리한 후, 문제점을 평가하여 각 문제에 대한 개선방안을 제시하였다. 이를 통하여 각 절차단계 내지 개별절차의 정확한 의미와 목적, 법적 성격, 관련 규정을 체계화할 수 있었으며, 당사자의 권리보장과 관련된 문제점 에 대해서도 체계적으로 접근할 수 있었다.

공정거래절차법상 제3자 절차참여 문제는 다음과 같이 검토하였다. 우선 논의의 기초로서 공정거래절차법상 제3자의 개념과 유형을 정리하였다. 제3자는 공정거래절차의 절차참여자들 중 경쟁당국과 당사자를 제외한 모든 자를 일컫고, 이는 일견 실체적 차원과 규범적 차원으로 살펴볼 수 있는데 본고에서는 규범적 관점에서 제3자를 신고인, 이해관계인, 참고인과 감정인으로 유형화하였다. 이 중 이해관계인의 개념에 대해서는 상술할 필요가 있는데, 공정거래절차법상 이해관계인은 공정거래절차, 특히 심의ㆍ의결절차에 참가를 한 자와 절차에 참가하지는 않았지만 사안과 이해관계를 갖는 자로 구분될 수 있음에도 불구하고, 이를 구분하지 않았다는 문제가 있다. 본고에서는 참가신청 및 공정위의 참가결정을 통해 심의절차에 참가한 제3자를 심의참가자, 그렇지 않고 일정한 이해관계만 갖는 제3자를 이해관계인으로 개념을 명확히 정리하자고 제안하였다. 이는 자연스럽게 공정거래절차법상 심의참가제도를 도입해야 한다는 주장과 연관되는데, 구체적인 요건 및 내용은 독일 경쟁제한방지법상의 보조참가제도를 참조하여 설계할 수 있을 것이다.

공정거래절차법상 제3자의 절차참여의 기능은 피해자의 권리를 구제할 수 있다는 주관적인 측면이 있지만, 그 무게중심은 역시 공정위로 하여금 시장경제에 대한 폭넓은 정보를 획득하여 구체적 사실관계를 확정하여 정당한 결정을 내리게 하는 객관적 기능에 있다. 즉, 공정거래절차법상 제3자 절차참여 또한 공정거래절차법의 목적달성을 위한 지도원리의 일부분으로 이해되어야 하고, 관련 논의도 마찬가지로 동일한 관점에서 진행되어야 한다.