중국 반독점법상 시장지배적 지위 남용에 관한 연구

Abstract

The present study was conducted on the criteria of determining illegality of abuse of dominant market position listed in Chapter 3(Abuse of Dominant Market Position), Article 17, Paragraph 1 of the Anti-Monopoly Law of the Peoples Republic of China(hereinafter referred to as Anti-monopoly Law). The Article stipulates that undertakings holding dominant market positions are prohibited from doing the following by abusing their dominant market positions, and lists a total of seven acts from Subparagraphs (1) to (7). Except selling commodities at unfairly high prices or buying commodities at unfairly law prices of Subparagraph (1) and other acts of abuse of dominant market positions confirmed as such by the authority for enforcement of the Anti-monopoly Law under the State Council Subparagraph (7), Subparagraphs (2) to (6) specify certain acts without justifiable reasons. According to Article 17 Paragraph 2, for the purposes of this Law, dominant market position means a market position held by undertakings that are capable of controlling the prices or quantities of commodities or other transaction terms in a relevant market, or preventing or exerting an influence on the access of other undertakings to the market. However, the Supreme Peoples Court of China has decided that, even though the relevant market is not clearly defined, the market position of an undertaking and the effects of a conduct can be evaluated through direct evidence on the restriction of competition. Therefore, it should be reviewed if it is necessary to define the relevant market, recognize the exist of market dominant position and assess the anti-competitive effects in sequence. On the other hand, Chapter 1(General Provisions) Article 6 of the Anti-monopoly Law stipulates that Any undertaking holding a dominant position on the market may not abuse such position to eliminate or restrict competition. Considering the actual examples of regulation, Article 6 has already been accepted as the criteria for examining the illegality of Abuse of Dominant Market Position. However, in the actual regulatory practices, there were even cases in which the court or regulatory authority reviewed such factors as the change in the market shares of the competing undertakings in the relevant market, situation of market entry and intensity of market competition in order to judge the illegality of an act and also were the cases in which the illegality was deduced from the unfairness of an act. Therefore, inconsistency has been found in the approach to the assessment of eliminating or restricting competition. Furthermore, exploitative abuse may not be incorporated with the criterion of eliminating or restricting competition. Though the Chinese courts or regulatory authorities have not explicitly applied the expression of exploitative abuse to the actual regulation examples, they have regulated exploitative abuse. Considering the reality in China where the exploitation of trading counterparts by monopolistic undertakings based on the law is still ubiquitous and the civil lawsuits filed by individual consumers against large enterprises account for a considerable portion of the entire anti-monopoly civil suits, it is necessary to specify the criteria for judging the illegality of exploitative abuse. In addition, now there is a debate over the relationship between the abuse of dominant market position with the abuse of superior bargaining position in the Chinese academia. But, it is likely that the relationship may be discussed only when the criteria for judging the abuse of dominant market position can be fully understood. Beginning with critical mind described above, the present study was conducted on the judgment of illegality of the abuse of dominant position to investigate ① whether it is necessary to define the relevant market, recognize the exist of dominant market position and access anti-competitive effects in sequence, ② what should be the proper criteria for judging the illegality of exploitative abuse, ③ how the criteria for judging the illegality of exclusionary abuse(eliminating or restricting competition) should be established; and ④ how to understand the relationship between the abuse of dominant market position and the abuse of superior bargaining position. First, the regulation of the abuse of dominant market position need to be conducted in the sequence of definition of relevant market, recognition of market dominant position and the judgment of abuse. It is because even the same act can have different competitive-political evaluation depending on whether its actor has a dominant market position. In addition, a market where there is the dominant market position may be different form the market where the anti-competitive effects occur. For evaluating the anti-competitive effects, definition of a relevant market is also needed. If a relevant market is defined based on the scope where the anti-competitive effects occur, an unreasonable recognition of the anti-competitive effects could always happen at the relevant market. In addition, there should be a causal relation between the abuse of dominant market position and the anti-competitive effects, whether the anti-competitive effects actually occur would be affected by many factors including the abusive acts. It would not be appropriate to deny the present of a dominant market position or the illegality of an act of abuse based on the nonexistence of anti-competitive effects. Second, as the exploitative abuse may be beneficial to competitors and facilitate competition, it usually occurs in a market where monopoly has been solidified and new entry is difficult. Accordingly, it is desirable to find out the illegality of the exploitative abuse not in the elimination or restriction of competition but in the excessive realization of monopoly profit or significant reduction of benefits of the dominant undertakings trading counterparts. The criteria for judging the significance of the reduction of benefits of trading counterparts can be found in the decisions made by Koreas Supreme Court. It means that the significance in the reduction of benefits of trading counterparts shall be determined individually and specifically by comprehensively considering all situations such as the characteristics of the relevant products or services, the scope of the trading counterparts whose benefits have been reduced, the trading conditions of other undertakings in similar markets, the degree of change of the cost spent by the market dominant undertaking before and after the alternation of the trading conditions, and difference between the price of the products or services and the economic value. Third, the judgment on the illegality of the exclusionary abuse should be made based on the occurrence or the possibility of the occurrence of the effect of eliminating or restricting the competition. The criteria of judging the anti-competitive effects may be referred based on Koreas 「Guidelines for the Abuse of Market Dominant Position」, thus suggesting the increase of price or decrease of output, limitation of diversity of goods or services, impediment of innovation, foreclosure effect, and raising Rivals Costs as well as suggesting the related examples. Fourth, in view of the laws in Korea and regulatory examples, an undertaking may abuses its superior bargaining position and exploits trading counterparts by imposing penalties, such as mandating purchase of products, or interfering with management decisions. Such acts are prohibited as they hurt independent growth of other undertakings and harm fair trade. The recognition of a superior bargaining position is not based on the monopolistic structure of the relevant market but on the existence of a continual trading relationship and the trading dependence of one trading partner upon the other. The illegality of abuse of superior bargaining position is not be found on the anti-competitive effects but on the undermining the foundation of fair trade by placing other parties involved in trade at a competitive disadvantage or hampering their ability to make free decisions. In conclusion, the core problems related to the judgment of the illegality of abuse dominant market position in China seem to originate with Chapter 1, Article 6 of the Anti-monopoly Law. The Article limiting the illegality of the abuse of dominant market position to the restriction of competition, is partially inconsistent with Article 17, Paragraph 1, which stipulates the prohibition of exploitative abuse. As a general provision about the illegality of the abuse of dominant market position, it needs to include not only the acts of eliminating or restricting the competition but also the acts which exploit trading counterparts. Accordingly, it would be desirable to move Article 6 of Chapter 1 to Chapter 3 and revise the provision in a way that any undertaking holding a dominant market position shall neither eliminate or restrict competition nor exploit trading counterparts, including consumers, by abusing such position.

본 논문은 중국 반독점법(반독점법) 제3장 제17조 제1항에서 열거된 시장지배적 지위 남용행위의 위법성 판단기준에 관한 연구이다. 동항은 시장지배적 지위를 가진 사업자는 시장지배적 지위 남용행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 제1호 내지 제7호는 총 7가지의 행위유형을 열거하고 있다. 그중 제1호의 불공정한 고가판매 또는 불공정한 저가구매행위와 제7호의 국무원 반독점집행기구가 인정한 기타 시장지배적 지위 남용행위 이외에, 나머지 제2호 내지 제6호는 모두 정당한 이유가 없는 일정한 행위를 금지하는 형식으로 규정되어 있다. 반독점법 제17조 제2항에 따르면, 시장지배적 지위란, 사업자가 관련시장에서 상품의 가격, 수량이나 기타 거래조건을 결정하거나 기타 사업자의 시장진입을 방해할 수 있는 능력을 갖춘 시장 지위를 말한다. 따라서 시장지배적 지위를 가진 사업자를 인정함에 있어서는 관련시장을 획정할 필요가 있을 것이다. 그러나 최고인민법원은 관련시장을 명확하게 획정하지 않더라도 경쟁제한에 관한 직접적인 증거를 통해서 시장지위와 행위의 효과를 평가할 수 있다고 판시한 바 있다. 이러한 판시는 후속 판결에서도 인용되고 있다. 따라서 남용 사건에서 언제나 관련시장, 시장지배적 지위와 경쟁제한효과를 순차적으로 판단하여야 하는지에 대한 검토가 필요할 것이다. 한편, 반독점법 제1장 총칙 제6조는 시장지배적 지위를 가진 사업자가 시장지배적 지위를 남용하여 경쟁을 배제·제한하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 중국의 법원과 반독점집행기구의 실무는 이 조항을 시장지배적 지위 남용행위의 위법성을 판단하는 일반적인 기준으로 삼고 있다. 그런데 실무에서 법원과 반독점집행기구는 구체적으로 관련시장에서 행위자와 경쟁사업자의 시장점유율 변화, 시장진입상황, 시장경쟁의 치열한 정도 등을 검토하여 특정 행위의 위법성을 판단한 경우도 있고, 행위 자체의 불공정성으로부터 위법성을 도출한 경우도 있다. 즉, 경쟁을 배제·제한한다는 반독점법 제6조를 적용함에 있어서 그 접근방법에 일관성이 보이지 않는다. 나아가 경쟁을 배제·제한이라는 요건으로는 이른바 착취남용을 적절히 포섭하기 어렵다는 문제점이 있다. 중국의 법원과 반독점집행기구는 실무에서 착취남용이라는 용어를 사용한 바 없으나 사실상 소비자이익을 저해하는 행위를 규제하고 있다. 중국에는 법령에 근거한 독점적 사업자가 거래상대방을 착취하는 현상이 아직 만연해 있고, 개별 소비자가 대기업을 상대로 제기한 민사소송이 전체 반독점 민사소송에서 상당한 비중을 차지하고 있다는 현실을 감안할 때, 착취남용의 위법성 판단기준을 구체적으로 밝힐 필요가 있다. 또한, 현재 중국의 학계에는 시장지배적 지위 남용행위와 거래상 지위 남용행위의 관계를 둘러싼 논란이 있는데, 이러한 논란은 역시 시장지배적 지위 남용행위의 위법성 판단기준이 제대로 정립되지 못한 상황과 연관되어 있다. 시장지배적 지위 남용행위의 위법성 판단기준을 규명하여야 시장지배적 지위와 거래상 지위의 관계를 명확하게 정리할 수 있을 것이다. 본 논문은 위와 같은 문제의식에서 출발해서, 시장지배적 지위 남용행위의 위법성 판단과 관련하여 ① 관련시장, 시장지배적 지위와 경쟁제한효과를 순차적으로 검토할 필요가 있는지, ② 착취남용의 위법성 판단기준은 무엇인지, ③ 경쟁을 배제·제한하는 행위("방해·배제남용")의 위법성 판단기준은 어떠한지, ④ 시장지배적 지위 남용과 거래상 지위 남용은 어떤 관계에 있는지를 연구내용으로 한다. 아래에서 차례로 살펴본다. 첫째, 시장지배적 지위 남용행위를 규제함에 있어서는 관련시장의 획정, 시장지배적 지위의 인정, 남용 여부의 판단을 차례대로 진행할 필요가 있다. 동일한 행위라도 행위자가 시장지배적 지위를 갖고 있는지 여부에 따라서 경쟁정책적 평가가 다르게 나타날 수 있기 때문이다(홍명수, 「경제법론 Ⅰ」, 경인문화사, 2008, 114면). 그리고 시장지배적 지위가 소재한 시장과 경쟁을 배제·제한하는 효과("경쟁제한효과")가 발생하는 시장이 동일하지 않을 수 있고, 경쟁제한효과를 판단할 때도 관련시장을 획정할 필요가 있다(홍대식·정성무, 관련시장 획정에 있어서의 주요 쟁점 검토-행위 유형별 관련시장 획정의 필요성 및 기준을 중심으로, 「경쟁법연구」, 제23권, 한국경쟁법학회, 법문사, 2011, 308-309면; 홍명수, 「경제법론 Ⅲ」, 경인문화사, 2013, 121면; 이봉의, 공정거래법상 부당한 사업활동방해의 경쟁제한성 판단 – 현대·기아차 판결을 중심으로, 「법학논문집」, 제41집, 제2호, 중앙대학교 법학연구원, 2017, 156-157면). 경쟁제한효과가 발생한 범위를 기준으로 관련시장을 획정한다면 그러한 관련시장에서 경쟁제한효과가 언제나 인정되는 불합리가 발생할 수 있다(홍대식·정성무, 앞의 논문, 330면). 또한, 시장지배적 지위 남용행위와 경쟁제한효과 사이에 인과관계가 있어야 하는데, 경쟁제한효과가 실제로 발생했는지 여부는 남용행위 이외에 다른 여러 측면에서 영향을 받을 수 있다(참고: 한도율, 경쟁과 경쟁의 실질적 제한의 의의, 「경쟁법연구」, 제38권, 한국경쟁법학회 편, 법문사, 2018, 132-133면). 경쟁제한효과의 부존재로부터 시장지배적 지위의 존재나 남용행위의 위법성을 부정하는 것이 바람직하지 않을 수 있다. 둘째, 착취남용행위는 오히려 경쟁사업자에게 유리하고 경쟁을 촉진할 수 있기 때문에, 착취남용행위가 있는 경우 오히려 독점은 약화될 가능성이 있다(이민호·주현영, 시장지배적 지위 남용행위의 부당성에 관한 연구, 「사법」, 제22호, 사법발전재단, 2012, 106면). 착취남용행위는 일반적으로 독과점이 고착되고 신규진입이 용이하지 않은 시장에서 발생할 것이다. 따라서 착취남용행위의 위법성은 경쟁을 배제·제한이 아니라 시장지배적 사업자의 독점적 이익의 과도한 실현이나 거래상대방 이익의 현저한 저해에서 찾아야 한다. 거래상대방 이익 저해 현저성의 판단기준은 한국 대법원의 판시를 참고할 수 있다. 즉, 거래상대방의 이익 저해가 현저한지 여부는 관련 상품이나 용역의 특징, 이익이 저해되는 거래상대방의 범위, 유사 시장에 있는 다른 사업자의 거래조건, 거래조건 등의 변경을 전후한 시장지배적 사업자의 비용 변동 정도, 당해 상품 또는 용역의 가격 등과 경제적 가치와의 차이 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다(참고: 대법원 2010. 2. 11. 선고 2008두16407 판결). 셋째, 방해·배제남용행위의 위법성은 경쟁을 배제·제한하는 효과, 즉, 경쟁제한효과의 발생이나 발생할 우려가 있는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다. 경쟁제한효과 판단기준의 정립에 관하여, 한국 「시장지배적 지위 남용행위 심사기준(심사기준)」 (시장지배적지위 남용행위 심사기준[시행 2015. 10. 23.] [공정거래위원회고시 제2015-15호, 2015. 10. 23., 일부개정])을 참고할 수 있다. 즉, 가격상승 또는 산출량 감소, 상품·용역의 다양성 제한, 혁신 저해, 봉쇄효과, 경쟁사업자의 비용 상승 효과 등과 같은 경쟁제한효과의 판단요소를 제시하고 관련된 예시를 제시하는 방법은 바람직할 것이다. 넷째, 한국의 법규와 규제 실무에 비추어 보면, 사업자가 거래상 우월적 지위가 있음을 이용하여 열등한 지위에 있는 거래상대방에 대해 일방적으로 물품 구입강제 등 각종 불이익을 부과하거나 경영에 간섭하는 것은 경제적 약자를 착취하는 행위로서 거래상대방의 자생적 발전기반을 저해하고 공정한 거래기반을 침해하므로 금지된다[불공정거래행위 심사지침 Ⅴ. 6. (1)](불공정거래행위 심사지침[시행 2015. 12. 31.] [공정거래위원회예규 제241호, 2015. 12. 31., 일부개정]). 거래상 지위는 계속적인 거래 관계의 존재와 일방의 타방에 대한 거래의존도에 따라 판단하는 것이다. 따라서 거래상 지위의 인정은 관련시장의 독과점 구조와 무관하다. 거래상 지위 남용행위의 위법성도 관련시장에서의 경쟁제한성에서 찾는 것이 아니라 공정한 거래질서의 저해에서 찾는 것이다. 마지막으로 현재 중국 시장지배적 지위 남용행위의 위법성 판단에 관한 핵심적인 문제점은 제1장 제6조에 있는 것으로 보인다. 동조(同条)는 시장지배적 지위 남용의 위법성을 경쟁제한성으로 한정하고 있다. 그러나 경쟁제한성이라는 위법성 판단기준은 제3장에서 착취남용의 규제조항과 조화롭지 않은 측면이 있다. 시장지배적 지위 남용의 위법성을 판단하는 일반적인 기준으로서 경쟁을 배제·제한하는 행위뿐만 아니라 거래상대방을 착취하는 행위도 포섭할 필요가 있다. 따라서 현재 제1장에 있는 제6조를 제3장으로 옮기고, 그 내용도 시장지배적 사업자는 시장지배적 지위를 남용하여 경쟁을 배제·제한하거나 소비자를 포함한 거래상대방을 착취하여서는 아니 된다는 식으로 개정하는 것이 바람직할 것이다.