행정기관위원회에의 국회추천권에 대한 헌법적 연구

Abstract

위원회란 복수의 자연인으로 구성되어 집단적인 결정을 내리는 합의제 기구이다. 우리나라를 포함한 많은 국가들이 행정수요의 다양화와 행정과정의 민주성 강조로 단임 계층 조직에서 벗어난 위원회 조직을 적극 활용하고 있다. 2019년 현재 「행정기관 소속 위원회의 설치․운영에 관한 법률」에 따른 행정기관위원회는 558개이다. 행정기관위원회는 비효율성과 약한 책임성이란 한계가 있지만, 국가와 시민사회의 경계가 모호해지고 행정부 역할이 커지는 상황 속에서 민간의 참여를 보장하고 정책의 정당성과 전문성을 제고한다는 장점이 있다. 또한 행정부 내 합의제 기구의 설치는 그 자체로 권력을 분산하는 효과도 가져온다. 위원회의 양적 팽창과 함께 위원구성방식에서 공정성․대표성을 확보하기 위하여 국회의 위원추천권을 인정하는 위원회가 늘어나고 있다. 2019년 2월 기준으로 국회의 위원추천권을 인정하는 행정기관위원회는 18개이다. 이 논문은 국회추천권이 인정되는 이들 행정기관위원회의 현황을 파악하고 그 연원과 심사과정을 국회 회의록 및 선행연구들을 통해 조사․분석함으로써 현실에서 기관구성 시 나타나는 권력분립 구현방식을 살펴보고자 하였다. 권력분립원리는 권력(국가기능)을 여러 국가기관에 배분하여 그들 간의 견제와 균형을 통하여 권력을 통제하는 원리이다. 권력남용을 방지하여 국민의 자유와 기본권을 보장할 뿐만 아니라 여러 국가과제를 가장 적합한 기관에 배분함으로써 국가기능을 효율적으로 이행하는 것이 권력분립원리의 헌법적 기능이다. 권력분립원리는 고정불변한 국가조직원리가 아니라 시대적 상황이 변함에 따라 변용하였다. 국민주권주의가 보편화된 현대에는 권력분립이 권력이 아닌 국가기능의 분리를 중심으로 논의되는데, 시민사회 발전 및 행정국가화․정당국가화의 진행으로 전통적인 국가․사회 혹은 입법․행정․사법의 경계가 불분명해지고 권력관계가 다변화되며 권력분립의 주체나 영역이 확장되고 있다. 그렇다고 고전적 권력분립론이 완전히 대체된 것은 아니다. 권력의 속성 상 견제와 균형을 통한 권력억제의 필요성은 오늘날에도 여전히 유효하기 때문이다. 결국 오늘날 권력분립원리는 권력의 균형을 이루는 요소들이 매우 복잡하고 다양해진 상황을 반영하는 동시에 민주주의․법치주의 등의 헌법질서 속에서 권력분립의 본질적 가치를 확보하여야 하는 과제를 안고 있다. 오늘날 권력분립은 권력상호 간의 공화와 협력을 포함하고 있기에 행정부 내 기관인 행정기관위원회에 입법부인 국회가 실질적인 구성권을 행사한다고 하여 대통령의 인사 권한을 침해하고 권력분립의 원칙에 위배된다고 곧바로 단정할 수 없다. 또한 우리나라의 헌법은 미국식의 엄격한 권력분립형이 아니라 의원내각제적 요소를 일부 가미하고 있고, 헌법기관인 헌법재판소 재판관과 중앙선거관리위원회 위원을 입법부․행정부․사법부가 동일비율로 구성하고 있다는 점도 감안할 필요가 있다. 나아가 세계화나 복지국가 등장 등으로 집행부 우위인 행정국가 경향이 두드러지는 오늘날의 현실을 감안할 때, 행정부에 대한 국회의 적절한 인사권 통제를 강화할 필요가 있다는 주장도 행정기관위원회의 국회추천권을 정당화하는 사유 중 하나이다. 하지만 모든 행정기관위원회에 국회가 위원을 추천하게 하는 것 역시 바람직하지 않다. 권력분립의 특성 상 행정기관위원회에 대한 국회추천권을 어디까지 인정할 수 있는지에 대한 표준화된 기준은 성립하기 어렵지만, 구체적인 사안에서 권력분립이 제대로 구현되는지는 권력분립의 본질적 기능과 헌법적 가치들을 비추어 실질적으로 판단할 수 있다. 여러 국가과제들을 어떠한 국가기관들이 어떠한 방식으로 수행할 것인가에 따라 권력분립의 구체적인 형태가 결정되기 때문이다. 그런데 국회추천권이 인정되는 행정기관위원회들의 경우 권력분립원리 자체의 모호함을 감안하더라도 일관적이지 않은 모습을 보였다. 개별적인 논의과정에서 당시 정치 상황에 따라 인정 여부를 판단하였고, 무엇보다 행정부 내 위원회 자체에 대한 체계적인 기준을 마련하고 있지 않기 때문이다. 권력분립원리 상 국민의 기본권 침해 가능성이 상대적으로 높거나 보다 민주적 정당성이 높이 요구되는 경우 행정기관위원회 내 견제장치가 더욱 강하게 요구되는데, 위원회의 법적 위상이나 권한을 나타내는 소속 부처나 실정법상의 행정위원회․자문위원회 구분은 국회추천권 도입 논의에서 크게 고려되지 않았다. 이는 현실과 법 간 괴리가 존재함을 방증한다. 다만, 한 가지 유의미한 점은 지방자치‧인권‧개인정보보호 등 헌법에 규정된 민주주의의 핵심적인 제도 내지 권리를 보호‧보장하기 위한 위원회나 사학분쟁․통상교섭 등 첨예한 이해관계 충돌을 조정하기 위하여 민주적 정당성이 많이 요구되는 위원회는 위원 선임에서 국회의 관여가 허용될 여지가 상대적으로 크게 나타났다는 점이다. 이는 위 위원회들이 전통적인 법집행기능으로 보기 어려운 사무를 담당하거나 헌법적 가치를 보호하기 위해 권력남용을 보다 강하게 규제하여야 하는 경우에 해당하므로, 국민의 대표인 국회의 개입을 보다 넓게 인정하였다고 해석된다. 국회추천권을 부여하는 방식도 구체적으로 살펴보았다. 오늘날 권력분립은 기관 간에만 적용되는 원리가 아니다. 시민사회나 정당의 정치적 역할이 점점 중요해지는 상황에서 권력분립 구현 양상을 제대로 파악하기 위해서는 이들 역시 중요한 고려요소이다. 국회추천권 행사주체와 관련하여 먼저, 헌법기관처럼 입법부․행정부․사법부가 함께 위원을 구성하는 위원회는 총 4개였는데 3개 위원회(개인정보보호위원회, 민주화보상위원회, 주식백지신탁심사위원회)는 법 적용대상이나 위원회 직무 등을 고려한 결과로 보이나 민주화보상위원회의 경우 다른 국무총리 소속 과거사 관련 위원회와 달리 국회추천권을 인정한 특별한 이유를 찾지 못하였다. 나아가 기계적으로 3부에 구성 위원수를 동일 비율로 나누어 추천하는 방식은 우리나라 현실에서 오히려 위원회의 중립성을 해하여 권력분립원리를 제한하므로 가급적 지양하는 것이 바람직할 것이다. 다음, 국회추천권을 국회, 국회의장, 국회 소관 상임위원회 중 어디에 부여하는지를 살펴보았다. 국회에서 다른 처리절차를 거침에 따라 민주적 정당성이나 효율적 임명의 차이가 있을 수 있는데 심사과정에서 이러한 점이 전혀 고려되지 않고 있었다. 또한, 교섭단체의 역할을 구체적으로 명시한 위원회는 지역방송발전위원회와 북한인권증진자문위원회 2개였는데, 정당국가화 현상으로 여당․행정부 대 야당 구조가 권력분립에서 더욱 중요해지고 있음을 감안할 때 교섭단체의 역할을 구체적으로 명시하는 것이 바람직한 측면이 있다. 결론적으로 권력분립의 본질은 권력의 합리화를 통해 국정의 효율을 높이고 궁극적으로 국민의 자유와 권리를 보장하는 것임을 고려하여 국회의 행정기관위원회 위원추천권이 도입․운영될 필요가 있다. 나아가 국회의 추천권을 인정할지 여부뿐만 아니라 임명주체를 누구로 할지 여부나 조문을 얼마나 구체화할지 여부도 위원회 구성의 공정성 및 정당성에 영향을 미치므로 해당 행정기관위원회의 위상과 권한을 고려하여 세심하게 설계할 필요가 있다.

A committee is a consensus system that consists of multiple people who make collective decisions. As social issues become more complex and people's demands for democratic governance increase, various types of committees in the government are established to coordinate various conflicts of interests by engaging many experts and citizens in the policy process. In Korea, the government committee system was activated as diverse interests emerged from the rapid changes of Korean civil society since the 1990s. According to Ministry of the Interior and Safety(2019), the number of government committees set up and operated under the current administration is 558 committees under administrative agencies. In order to fulfill its role as a consensus institution that does not remain a transit institution that justifies government policies, the fairness and objectivity of appointing committee members should be secured. This is because the substantial independence of the committee depends on how it is organized. As a result, there has been a move to enhance the fairness and representation of the committee members through the recommendation of the National Assembly, the people's representative. Many cases have been legislated to recognize the right to recommend the National Assembly to the government committee, and a lot of bills have been proposed in the 20th National Assembly. Today, the principle of separation of powers has been transformed into a functional separation of power encompassing republics and cooperation among the parties of power, not a break between the legislative, administrative and judicial branches. Therefore, it cannot be concluded that the legislature violates that principle of separation of powers just by appointing the members of the government committee. Rather, it could have the effect of enhancing the legitimacy of the committee. The Constitutional Court also ruled that the current law which allows the National Assembly, the President, and Chief of Supreme Court to have the right to organize a Private School Dispute Mediation Committee under the Ministry of Education, is fair and constitutional. Moreover, as the administration is gradually strengthening its power due to rising welfare demand, there is growing need for the legislative branch to control the executive branch properly. However, it is questionable whether the National Assembly will recognize the right to recommend committees members without limit. Lawmakers legislative right to form legislation is not limitless. Article 66 Clause 4 of the Constitution stipulates that administrative power belongs to the government headed by the president, and Article 78 specifies the president's right to appoint civil servants. If the National Assembly excessively restricts administrative power beyond the scope of checks and balances, this is not only unconstitutional but could also cause many conflicts in the course of actual operation. Also, because the essence of separation of power is to guarantee the freedom and human rights through rationalization of power, it is not desirable to make National Assembly have the right to appoint members that in turn, will lower the committees expertise and efficiency. After all, it is an important constitutional task to check the president's arbitrary abuse of personnel rights while ensuring the responsibility and efficiency of state affairs without infringing on his right to appoint officials by other state agencies. As for the traditional administrative organization such as the prime minister or the ministries, the scope and method of control of the National Assembly are somewhat institutionalized under related statutes like the Constitution, the National Assembly Act, and the Personnel Management Act. However, the committee-type administrative organization, which has been widely used in modern society due to the diversification of administrative needs and the emphasis on democracy in the administrative process, has not been dealt with sufficiently. The purpose of this paper is to compile and to analyze the current status of the Government Committee's recommendation authority to the National Assembly to find a reasonable distribution of power between the legislature and the administration. The administrative bodies committee with the right to recommend the National Assembly was 18 out of a total of 558. It was difficult to find common features among them because setting the recommendation right depended on the individual political situation at that time without any specific criteria. Whether it is administrative or advisory committees, which are criteria under the Act, was not a significant standard. Also, both the scope of authority and organizational structure of the Committee were not important factor. I just illustrated that it is highly likely that the National Assembly will be allowed to participate in the selection of members of the committees which deals with policy areas of great concern to the people of the time or committees that require a lot of democratic legitimacy. In conclusion, the issue of allowing the government committee to intervene in the National Assembly's personnel affairs was largely decided as a result of political compromise or referring to previous cases without much thought. The government system needs to be designed and operated in such a way as to effectively guarantee the people's freedom and rights through rationalization of power. Therefore, it is necessary to carefully design whether or not the National Assembly will make the right to recommend members of government committee, taking into account the committee's status and authority.