정책흐름모형을 활용한 승차공유 서비스 갈등 조정과정 분석

Abstract

본 연구는 4차 산업혁명의 흐름 속에서 새로운 산업으로 주목받고 있는 공유경제의 성장으로 인한 산업 간 갈등의 조정과정을 분석한 사례연구다. 본 연구가 분석한 사례는 한국에서 최근 갈등이 불거졌다가 사회적대타협기구에서의 합의를 도출해 낸 승차공유 서비스 관련 갈등사례다. 승차공유 갈등은 공유경제로 인해 발생하는 갈등 사례 중 하나이며 향후 유사한 갈등사례가 빈번하게 발생할 것으로 예상된다. 공유경제는 플랫폼을 통해 개인이 가지고 있는 재화나 용역을 타인에게 판매할 수 있도록 함으로써 새로운 형태의 소비를 가능케 하지만 이는 기존의 산업 종사자들에게는 이윤을 감소시키는 심각한 위협요인으로 작용한다. 하지만 이러한 공유경제는 아직까지 기존의 규제나 정책으로 충분히 규율되고 있지 못하고 있다. 이러한 현실과 정책의 격차는 기존 산업이 공유경제를 불법이라고 주장하면서 공격하게 되는 갈등의 시발점으로 작용하고 있다. 따라서 본 연구에서는 이러한 승차공유 갈등사례를 Kingdon의 정책흐름모형을 통해서 연구함으로써 향후 유사한 갈등의 발생에 대비한 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 그리고 최종적인 정책대안이 구성되는 정책결정의 메커니즘을 분석하기 위해 Peltzman의 규제이론을 보완적으로 활용하였다. 이와 같은 분석틀을 활용하여 승차공유 서비스 갈등조정 과정을 분석한 결과는 다음과 같다. 우선 정책흐름모형을 적용한 정책결정과정에서 정책문제의 흐름은 택시산업의 전반적인 수익성 악화문제가 승차공유 서비스의 등장이라는 초점사건으로 인해 심화되는 과정에 해당된다. 택시산업은 외부환경 측면에서는 승용차 보급의 확대, 대중교통의 발달 등으로 인해 수요가 감소했지만 지속적인 증차로 인해 공급은 증가해왔다. 그리고 내부적으로는 사납금제도로 인한 근로조건 악화 및 법인의 경영효율화 노력 부재 등의 문제가 존재하고 있었다. 여기에 연료비용 상등 등의 비용측면 요소가 결합하여 수익성이 악화되어 왔다. 이러한 상황에서 승차공유 서비스의 등장은 택시업계의 수익성 악화를 가시적인 위협요인으로 인식하게 만든 것이다. 정책대안의 흐름은 택시산업의 수익성 악화문제를 해결하기 위한 전액관리제, 감차효율화, 대중교통 지정 등의 대안들이 해당된다. 그리고 승차공유와 관련된 갈등을 먼저 겪은 해외에서 중재안으로 제시된 면허매입을 통한 감차대금 조성 등의 대안 역시 정책대안의 흐름에 해당된다고 할 수 있다. 정치의 흐름은 승차공유 서비스에 대한 국가적인 관심의 증대와 우호적인 여론에도 불구하고 약 100만 정도의 표심을 움직일 수 있는 택시업계의 이익집단으로서의 강한 결집력 등을 들 수 있다. 그리고 이러한 흐름이 사회적대타협기구라는 정책의 창을 통해 결합하여 택시제도 개편방안이라는 정책결정으로 이어지게 되었다. 정책선도자는 이같은 갈등의 조정과정을 주도적으로 중재한 국회라 할 수 있다. 정책결정의 메커니즘은 갈등조정의 결과물인 택시제도 개편방안의 형성에 영향을 미친 요인을 분석함으로써 파악할 수 있다. 갈등조정의 결과 택시업계의 요구사항이 상대적으로 많이 반영되었으나 기존의 플랫폼 운송사업자가 제도권 안에서 사업을 유지할 수 있는 기반도 조성되었다. 전반적인 갈등과정에서 택시업계의 보호요구가 강하게 제기되었음을 고려할 때 이러한 결과가 나타난 이유는 정책선도자인 국회의 정치적 보수 극대화 결과임을 알 수 있다. Peltzman의 규제이론에서 나타나는 것과 같이 국회는 택시업계 표와 승차공유에 우호적인 여론의 지지를 모두 확보함으로써 득표를 극대화하기 위해 이러한 정책결정을 주도한 것이다. 이러한 분석을 통해 본 연구가 제시하는 시사점은 다음과 같다. 승차공유 서비스 갈등조정에서는 기술발달로 인해 심화된 정책문제의 흐름이 정책의 창 개방에 결정적인 역할을 했다. 또한 이러한 산업 간 갈등조정은 규제의 변화를 수반하는데 이는 국회의 정치적 보수 극대화 논리에 의해 영향을 받을 가능성이 높다. 향후 유사한 갈등사례가 발생하는 경우에도 이러한 국회 주도의 사회적대타협기구의 조정기제를 활용한다면 정치적 고려가 반영된 정책결정이 이루어질 가능성이 높다. 따라서 갈등을 효과적으로 해결하고 4차 산업혁명 하에서의 산업 간 구조조정의 일관성을 확보하기 위해서는 앞으로 관련 갈등을 조정할 때 정부 조직인 4차산업혁명위원회를 활용할 필요가 있다는 것이 본 연구가 제시하는 시사점이다. 이 경우 반복적인 갈등 조정을 통해 해당 위원회의 갈등조정 역량을 제고시킬 수 있고 일관된 정책 방향성을 유지할 수 있기 때문이다.

This study is a case study that analyzed the process of conflict settlement between industries caused by the growth of the sharing economy, which is attracting attention as a new industry in the midst of the 4th industrial revolution. The case analyzed in this study is a case of conflict about ride-sharing service, which recently developed a consensus by the Great Social Agreement Organization after the creation of conflict in Korea. This conflict is one of a result which come from ride-sharing servic. The sharing economy will continue to cause policy-related conflicts in various spheres. That is because while the sharing economy enables new forms of consumption by allowing individuals to sell their goods or services to others, it would be a serious threat to profits for workers in the existing industry. However, the sharing economy is not fully regulated by existing regulations or policies yet. This gap between reality and policy is working as a starting point for the conflict that makes existing industries attack sharing economy, claiming it is illegal. Therefore, this study tried to provide policy implications against the occurrence of similar conflicts in the future by studying ride-sharing conflict cases analyzing through Kingdon's policy stream model. Besides, Peltzmans theory of regulation was also used supplementarily to analyze the mechanism of decision-making that shows how the final policy alternative was composed. The result of analysis regarding the conflict adjustment process of ride-sharing service, analyzed with the forementioned framework is as follows. First, in the decision-making process using the policy stream model, the stream of policy problem falls under the process of intensification of profitabilities deterioration in the taxi industry by the focusing event, the emergence of ride-sharing service. For the taxi industry, in terms of the external environment, the demand has decreased due to the increase of owner-driven cars and the development of public transportation; supply has increased due to a continuous increase in the number of taxies. Internally, there were problems such as deterioration of working conditions due to the system that requires taxi drivers to turn over some of their daily earnings to the company and lack of corporate efficiency. Moreover, profitability has deteriorated due to cost factors such as fuel price rise. The emergence of ride-sharing services in this situation has made the worsening profitability in the taxi industry a visible threat. The stream of policy alternatives includes alternatives such as a total earnings management system, efficient reduction of taxies, designating taxi as public transportation to solve the worsening profitability problem in the taxi industry. In addition, alternatives such as the creation of deductions through license purchases presented as mediation settlement in foreign countries, which have experienced conflicts related to ride-sharing already, are also streams of policy alternatives. Political stream includes a strong concentration as a profit group in the taxi industry that can move about 1 million voters despite growing public interest in ride-sharing services and favorable public opinion. Those streams are then combined by the policy window, Great Social Agreement Organization, and led to the decision to reform the taxi system. In this situation, the National Assembly can be considered as a policy entrepreneur, which led to the mediation of such conflicts. The mechanism of policy decision can be understood by analyzing the factors that influenced the formation of the plan to reform the taxi system, which is the result of conflict resolution. As a result of the conflict adjustment, the requirements that the taxi industry proposed were relatively reflected better, but the foundation for the existing platform transportation service provider to maintain their business within the system was also established. Considering the strong demand for protection of the taxi industry existed in the overall conflict, the reason this outcome is the result of maximizing the political pay-off of the National Assembly, the policy entrepreneur. As shown by the Peltzmans theory of regulation, the National Assembly led this policy decision to maximize votes by securing both the taxi industry voters and the support of public opinion favorable to ride-sharing. The implications of this study suggested through the above analysis are as follows. In the conflict resolution regarding ride-sharing service, the stream of policy problems intensified by technological development played an essential role in opening up the policy window. This conflict resolution between industries will involve changes in regulations, which will be influenced by the logic of maximizing political pay-off in the National Assembly. Similar results are expected if we use the conflict resolution process of Great Social Agreement Organization which the Congress leads. Therefore, to raise effectiveness in settling conflicts and maintain the consistency of policy it is necessary to use Presidential Committee on the Fourth Industrial Revolution.