준정부조직에 대한 정부통제 연구

Abstract

본 연구는 준정부조직에 대한 정부통제의 수준을 측정하고, 그 측정의 타당성을 평가하는 것을 목적으로 한다. 준정부조직에 적용되는 포괄적인 정부통제 수준을 측정하기 위해서, 정부통제를 구성하는 하위 차원을 나누었고, 정부통제를 구성하는 다양한 하위 차원을 측정한 값에 가중치를 부여하여, 최종적으로 조직에 적용되는 포괄적인 의미에서 정부통제 수준을 측정하는 정부통제지수를 산출하였다. 정부통제를 측정하는 과정에서는 준정부조직에 해당하는 공공기관, 지방공기업, 그리고 기타공공서비스 조직에 해당하는 407개의 조직에 대한 단년도 데이터를 활용하였고, 이를 바탕으로 연구 결과의 일반화를 시도하였다. 또한 측정된 정부통제가 타당한지 판단하고자 정부통제와 이론적으로 관련이 있는 것으로 예측되는 변수인 조직자율성, 조직성과, 그리고 관료제적 조직구조와의 관계를 연구함으로써 개발된 정부통제지수의 타당화를 시도하였다. 본 연구는 크게 첫째, 정부통제의 측정을 위한 정부통제지수의 산출, 둘째, 측정된 정부통제지수의 타당성 평가 등 2개의 부문으로 구성된다. 먼저 정부통제는 정부통제지수를 산출하여 측정된다. 정부통제는 1차적으로 직접적 통제와 간접적 통제로 구성되며, 2차적으로 직접적 통제는 관리적 통제와 정책적 통제로 구성되고, 간접적 통제는 구조적 통제, 재정적 통제, 법적 통제, 그리고 관여적 통제로 구성된다. 각 하위 차원의 측정값에 AHP를 이용해 산출된 가중치를 반영하여 정부통제지수는 산출되었다. 다음으로, 산출된 정부통제지수가 정부통제를 측정하고 있는지 타당성을 평가하기 위해 수렴타당성과 구성개념 타당성을 평가하였다. 수렴타당성을 평가하기 위해 정부통제와 조직자율성 간의 관계에 대한 분석 결과, 정부통제는 조직자율성과 통계적으로 유의미한 음(-)의 관계로 나타났다. 구성개념 타당성은 정부통제와 이론적으로 예측된 관계를 가지고 있는 변수인 조직성과와 관료제적 조직구조와의 관계를 분석하여 평가하였다. 조직성과는 크게 효과성과 효율성으로 구분하였으며, 이는 다시 내부에서 지각된 성과와 외부에서 평가된 성과로 구분하였다. 지각된 효과성, 평가된 효과성, 지각된 효율성, 그리고 평가된 효율성 등 4개의 조직성과에 대해 정부통제와의 관계를 연구한 결과, 지각된 효과성은 이론적으로 예측된 바와 같이 정부통제와 정(+)의 관계가 통계적으로 유의미하게 나왔으며, 평가된 효과성과 지각된 효율성은 통계적으로 유의미한 관계가 나타나지 않았다. 반면, 평가된 효율성의 경우 이론적으로 예측된 것과 다르게 음(-)의 관계가 아닌 정(+)의 관계로 통계적으로 유의미한 결과가 나타났다. 정부통제와 관료제적 조직구조 간의 관계는 집권화, 공식화 그리고 레드테이프로 나누어서 연구하였는데, 집권화와 레드테이프는 이론적으로 예측한 것과 같이 정(+)의 관계가 통계적으로 유의미하게 나타났다. 그러나 공식화는 정부통제와 통계적으로 유의미한 관계가 나타나지 않았다. 이론적 측면에서 본 연구는 주요 변수인 정부통제와 그 하위 차원들에 대한 개념과 측정에 대한 구체적인 논의를 진행함으로써, 정부통제의 개념과 측정에 대한 지식에 기여하고자 하였다. 또한 본 연구 결과, 정부통제의 다차원성을 반영하여 포괄적인 정부통제 수준을 측정할 수 있음을 알 수 있으며, 정부통제 수준이 특정한 조직 유형이나 정부통제 유형에만 집중된 것이 아니라 정부통제를 구성하는 하위 차원의 다양한 조합을 통해서 준정부조직에 대한 정부통제 수준이 결정된다는 것이 나타났다. 또한, 타당성 평가 결과에서는 정부통제가 이론적으로 예측한 바와 같이 조직자율성, 조직성과 그리고 관료제적 조직구조와 관계가 있음을 알 수 있었으며, 조직성과의 경우에는 단순한 관계가 아닌 복잡한 관계의 가능성을 시사하고 있다. 정책적 측면에서 본 연구는 정부통제라는 추상적인 개념이 다양한 방향을 통해서 조직에 적용될 수 있음을 보여주었고, 이는 정책실무자로 하여금 정부통제를 위한 정책 수단 활용에 있어서 조합의 가능성과 중요성을 인식해야 함을 시사한다. 또한, 정책결정자와 정책집행자들이 준정부조직에 대한 목적을 달성하기 위해서 정부통제 수준을 낮추거나 높임으로써 조직성과나 관료제적 조직구조 등에 영향을 미칠 수 있다는 시사점을 준다. 그러나 본 연구는 이론적, 정책적 함의에도 불구하고, 정부통제 구성개념과 측정의 적절성, 가중치 산정 방식, 그리고 타당성 평가에서의 설명력 부족 등의 한계가 존재하며, 이에 보완할 수 있는 후속 연구가 필요하다.

This study aims to measure governmental control for quasi-governmental organizations and to validate the measurement. For measuring the comprehensive level of governmental control, a governmental control index is developed, which consists of sub-dimensions of governmental control. The measurement of governmental control is validated by focusing on organizational autonomy, organizational performance, and bureaucratic structure that are a theoretically known relationship with governmental control. This study utilizes one year of data on approximately 400 public service organizations performing various functions. The study consists of two studies: the study of measuring governmental control; and the study of the measurement's validation. In the first study, governmental control is constructed by two sub-dimensions: direct governmental control, indirect governmental control. Direct governmental control has two sub-dimensions: managerial control and policy control. Indirect governmental control consists of four sub-dimensions: structural control, financial control, legal control, and interventional control. The weights calculated using AHP reflect each sub-dimensions, and the government control index was composed. The results of the second study demonstrate the validity of the measurement. The findings indicate that governmental control is related to lower organizational autonomy. Furthermore, governmental control is positively associated with perceived effectiveness, and governmental control is has a positive relationship with centralization and red tape. In the theoretical aspect, this study contributes to accumulating knowledge of the concept and measurement of governmental control by discussing the concept and measurement of governmental control and its sub-dimensions. In addition, the results of this study show that the level of comprehensive governmental control can be measured by reflecting the multi-dimensionality of governmental control. Furthermore, it is found that the governmental control for quasi-government organizations is determined through various combinations of sub-governmental control, not only focused on specific organizational types or sub-governmental controls. Finally, as theoretically predicted, the results of validation demonstrate that governmental control has a relationship with organizational autonomy, organizational performance, and bureaucratic organizational structure. In the case of organizational performance, it suggests the possibility of a complex relationship rather than a simple relationship. In the policy aspect, this study showed that the abstract concept of government control could be applied to organizations in various directions. It also suggests that policy-makers and managers in public service areas influence organizational performance or various organizational characteristics for achieving their goals by using governmental control. However, this study has limitations, such as the concept of government control, appropriateness of measurement, weighting method, and lack of validation, and further studies are needed to complement it.