1880년대의 조선해관과 메릴(H. F. Merrill)의 개혁

Abstract

本文作為關於1880年代朝鮮海關的基礎研究，主要對從穆麟德時期到墨賢理時期的朝鮮海關員屬性，墨賢理推行的海關體制改革，以及墨賢理與赫德協同推行的海關職制改革進行了研究，並從而分析了朝鮮海關運營體制及其變化過程，朝鮮海關與江海關的關係逐漸強化的過程，以及墨賢理等人的中國海關員與朝鮮海關員雙重身份的意義。本文的研究目的在於通過分析朝鮮海關員屬性及朝鮮海關體制改革和職制改革，試圖解答朝鮮海關組織是什麼，朝鮮海關組織是在怎樣的體制下運營的等關於朝鮮海關的原論問題。 隨著1882年朝鮮與美國建交通商，朝鮮政府開始著手海關建設事宜，並於1883年建立朝鮮海關，任命李鴻章舉薦的穆麟德為初代總稅務司。朝鮮海關即朝鮮海關組織，它是由統理交涉通商事務衙門、總稅務司署、稅務司署及監理署等中央與地方行政機關的相關人員構成的行政組織。在穆麟德時期朝鮮海關由總稅務司總理，各通商口岸由該埠稅務司負責，即在一種所謂總稅務司、稅務司全權體制下運營，這是一種在中國海關史上未曾出現過的朝鮮自創的海關運營體制。這一時期，從官制上而言，朝鮮海關員的唯一身份是作為朝鮮公職人員的朝鮮海關員，其與本國或中國無任何直接聯繫。 朝鮮海關在由如上屬性的人員構成的組織和運營體制下約運營了兩年後，於1885年發生總稅務司更迭事件，最終穆麟德被朝鮮高宗罷免，赫德舉薦的墨賢理被朝鮮高宗任命為第二代總稅務司。此後，墨賢理通過海關體制改革引進了中國海關的海關監督—稅務司二元體制，並加以改良成適合朝鮮國情的監理—署理稅務司二元體制。通過這一體制改革，朝鮮通商口岸開始在二元體制下運營，監理負責徵稅並管理所徵稅款，署理稅務司則負責課稅、徵收船鈔及管理港務。又由於建立起這種二元體制，朝鮮海關借鑒中國海關制度，開始做稅務報告。與貿易報告不同的是，稅務報告在與中國海關無任何聯繫的情況下，在朝鮮自主進行。通過對稅務報告的分析可知，在二元體制下，儘管在通商口岸署理稅務司的部分權限轉移到了監理手中，但其權限並未能在地方通商口岸正常履行，且其權限亦僅僅涉及地方通商口岸，它並未因此削弱中央的總稅務司之權限。 與此同時，朝清兩國的稅務司墨賢理和赫德又協同推行了對於海關組織的職制改革，並通過這一改革逐漸強化了朝鮮海關與江海關的聯繫。為此從1880年代末開始，朝鮮通商口岸由在江海關至少掛江海關二等幫辦後班以上職級的，以長期出差的形式被派遣到朝鮮的海關員負責。然而筆者查朝鮮檔案，並未發現記載朝鮮政府曾對這種海關員的雙重身份提出異議的資料。 此外，墨賢理又引進中國海關的年刊貿易統計報告制度，在朝鮮無英文印刷設備的情況下，託付中國海關造冊處代行刊印。故中國海關開始把朝鮮的報告收錄到中國的報告當中，且這一操作過程，與隨著墨賢理與赫德協同推行職制改革而逐漸強化朝鮮海關與江海關之聯繫的過程，基本一致。 墨賢理赴任後，正是在這種二元體制下開始運營海關。墨賢理時期的朝鮮海關關稅收入總體呈上升趨勢，儘管這是由諸多要素復合作用的結果，但在二元體制下逐漸增強的對課稅之監督，以及逐漸提高的海關業務之透明性，亦是關稅收入增加的重要原因之一。且通過墨賢理時期頒布的各種章程，朝鮮海關在管理外籍船隻的基礎上，把朝鮮籍西式船隻亦納入到了管轄範圍內；通過制定許可證制度，朝鮮海關開始管控麻浦貿易活動，並把仁川海關和麻浦分關的業務連在了一起。而對於這種出入朝鮮的船隻，朝鮮政府引進中國海關的船鈔概念，由各通商口岸稅務司署徵收噸稅，且隨著朝鮮海關管理船隻權限的擴大，船鈔可徵收範圍亦從原有的外籍船隻基礎上，把朝鮮籍西式船隻亦納入到了徵收範圍內。 綜上所言，墨賢理時期的朝鮮各通商口岸在監理—署理稅務司二元體制下，由稅務司署與監理署共同負責運營，且它有一個在負責海關事務的外國人與朝鮮人多次論議及長期準備後逐漸施行並加以完善的過程。而通過墨賢理與赫德協同推行職制改革，朝鮮海關與江海關的關係逐漸得到加強，其最直觀的結果就是此後朝鮮再無稅務司，朝鮮各通商口岸的地方海關由署理稅務司負責運營，且這一現象在甲午戰爭後中國影響力在韓半島斷崖式削弱後亦未發生改變，並一直延續到了1905年大韓帝國海關被日本人掌控為止。

본 논문은 1880년대 조선해관에 대한 기초연구이다. 조선해관이 창설된 묄렌도르프시기의 해관원의 구성부터 시작하여 메릴 부임 이후 해관조직의 체제개혁에 대해 살펴봄으로써 조선해관 운영체제의 변화과정에 대해 살펴보았다. 그리고 메릴시기 직제개혁으로 인해 조선해관의 직제와 江海關 직제의 관계가 점차 강화되기 시작하면서 형성된 외국인 조선해관원의 이중신분이 어떠한 의미를 지니는지를 살펴보았다. 이 과정을 통해 궁극적으로 체제개혁과 직제개혁으로 인해 조선해관의 운영실태에 대해 분석함으로써 해관조직이란 무엇인가, 해관조직은 어떠한 체제에 의해 운영되었느냐는 원론적인 물음에 답하는 것이 본고의 목적이다. 조선정부는 1882년에 서양 국가와 통상을 개시함에 따라 해관을 창설해야 하는 상황에 이르렀고 1883년에 조선해관을 창설하였다. 조선해관은 統理交涉通商事務衙門이나 六曹와 같은 행정기관이 아니라 행정조직이었고, 이 해관조직에는 統理交涉通商事務衙門, 總稅務司署, 稅務司署, 監理署 등 여러 개의 행정기관에서 근무하는 해관원이 포함되어 있었다. 조선해관 초대 總稅務司 묄렌도르프 시기에 조선해관은 總稅務司가 총괄하고 稅務司가 무역항 해관을 책임지는 總稅務司·稅務司 全權體制에 의해 운영되었다. 이 시기 해관원의 관제상 유일한 신분은 조선의 공직자인 조선해관원이고 清이나 본국과는 연관이 없었다. 조선해관은 이상과 같은 구성과 체제로 약 2년간 운영되었고, 1885년에 묄렌도르프가 파면되고 메릴이 조선해관 제2대 總稅務司로 부임하였다. 중국해관 總稅務司 하트의 추천으로 高宗에 의해 임명된 메릴은 부임 이후 곧바로 중국해관의 海關監督—稅務司 二元體制를 도입하여 조선해관 운영체제에 대한 체제개혁을 단행하여 監理—署理稅務司 二元體制를 구축하였다. 이러한 체제개혁을 통해 무역항은 이원체제로 운영되기 시작하여 監理는 징세와 징수한 세금을 관리하는 업무를 맡게 되었고, 署理稅務司는 과세, 船鈔 징수, 항무 관리 등의 업무를 맡게 되었다. 또한, 이러한 이원체제가 구축됨에 따라 조선해관은 중국해관의 제도를 도입하여 稅務報告를 하기 시작하였다. 稅務報告는 貿易報告와 달리 중국해관에 전달되었던 것이 아니라 중국해관과 전혀 무관하게 조선 내에서 처리되었다. 그 내용을 통해 이원체제로 운영된 무역항 해관 署理稅務司의 일부 권한이 監理에게 옮겨졌으나 그 권한이 온전히 행사되었던 것은 아니었으며, 그 권한은 지방 무역항의 차원에서 이루어진 것이기 때문에 중앙 차원에서의 總稅務司 권한이 약화된 것은 아니었다는 사실을 알 수 있다. 이와 동시에 朝·清 양국의 總稅務司 메릴과 하트가 해관조직에 대한 직제개혁을 단행하여 조선해관의 직제와 江海關 직제의 관계가 점차 강화되기 시작하였다. 이로 인해 1880년대 후반의 조선 무역항 해관은 江海關에 최소 江海關二等幫辦後班 이상의 직급을 두고 조선에 장기 출장으로 파견된 해관원이 맡게 되었다. 하지만 조선정부에서 이들의 이러한 이중신분에 대해 문제 삼거나 그들의 권한을 제한했다는 기록은 해관문서에서 찾아보기 어려웠다. 그리고 메릴은 조선해관에 중국해관의 연간무역보고제도를 도입하고 이 보고서를 중국에서 간행하기 시작하였는데, 이는 조선의 인쇄시설이 부재한 상황에서 부득이하게 이루어진 것이었다. 한편, 중국해관은 조선의 연간무역통계보고서를 자국의 연간무역통계보고서에 수록하기 시작하였는데, 이러한 작업은 하트와 메릴이 단행한 직제개혁으로 인해 조선해관의 직제와 江海關 직제의 관계가 점차 강화되어 가는 과정과 거의 일치한다고 볼 수 있을 것이다. 메릴은 부임 이후 이러한 이원체제 아래에서 해관을 운영하기 시작하였다. 메릴시기 조선해관의 관세수입은 전반적으로 상승세에 있었다고 볼 수 있는데, 여러 복합적인 요소들과 더불어 체제개혁을 통해 형성된 이원체제에 의해 이루어진 과세에 대한 감독 강화와 해관업무 투명성의 향상 역시 관세수입이 증가한 원인 중의 한 부분을 차지했을 것으로 생각한다. 그리고 메릴시기에 반포된 각종 장정에 의거하여 조선해관은 외국 선박뿐만 아니라 조선에서 보유한 서양형 선박도 관리할 수 있게 되었고, 허가서가 있어야 마포에서 무역활동을 할 수 있다는 일종의 제도를 통해 인천해관과 마포의 업무를 하나로 연결시킬 수 있게 되었다. 이러한 조선을 출입하는 선박에 대해 조선해관은 중국해관의 船鈔 개념을 도입하여 稅務司署에서 톤세를 거두었는데, 해관의 선박 관리 권한이 확대됨에 따라 船鈔의 적용 범위도 외국 선박뿐만 아니라 조선에서 보유한 서양형 선박에까지 확대되었다. 이처럼 메릴시기에 조선 무역항의 해관은 이원체제라는 큰 틀에 의해 稅務司署와 監理署에서 함께 운영하는 이른바 監理—署理稅務司 二元體制에 의해 점차 운영되기 시작하였다. 이러한 방식은 체제개혁 이후 곧바로 형성된 것이 아니라 외국인과 조선인 해관 관계자 사이에서 다양한 논의와 준비과정을 거치면서 점차 이루어진 것이었다. 체제개혁과 같은 시기에 하트와 메릴이 단행한 직제개혁으로 인해 조선해관의 직제와 江海關 직제의 관계가 점차 강화되기 시작하여 조선해관은 제도상 稅務司가 아닌 署理稅務司에 의한 대행체제로 운영되었다.