행정법상 비례원칙에 관한 연구

Abstract

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist ein allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts, nach dem die Verhältnismäßigkeit einer staatlichen Maßnahme stufenweise nach seinen Zwecklegitimität, Geeignetheit und Erforderlichkeit des Mittels und Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) bzw. Interessenabwägung geprüft wird. Im Betracht der aktuellen Anwendungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Verwaltungsgerichtsbarkeit wird erkannt, dass die stufenweise bestehende Verhältnismäßigkeitsprüfung insbesondere die Stufe der Interessenabwägung mit der generellen Methodik der Abwägung sowie mit dem Gebot des proportionalen Verhältnisses verwechselt wird. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich somit zunächst mit den Begriffen wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, das Gebot des proportionalen Verhältnisses, die Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) bzw. Interessenabwägung, und die generelle Methodik der Abwägung sowie mit dem Verhältnis dieser Begriffe zueinander. Hinsichtlich der Abwägung wird zwischen der Abwägung im Sinne der generellen Methodik, in der die verschiedene Umstände berücksichtigt werden, und der Interessenabwägung, welche die Verhältnismäßigkeit zwischen den betreffenden Rechtsgütern voraussetzt, unterschieden. Die letztgenannte Interessenabwägung lässt sich wiederum in einem Vergleich zwischen dem vorgesetzten Zweck und Mittel und einem Vergleich zwischen den Umständen, die irrelevant vom vorgesetzten Zweck sind, aufteilen. Ein repräsentativer Fall des Vergleichs von Umständen, zwischen denen der vorgesetzten Zweck gestrichen wird, ist die Verurteilung bzw. Strafbemessung, bei der die Verhältnismäßigkeit der Strafmaßnahme gegen die in der Vergangenheit begangene Straftaten oder Verstöße geprüft wird. Diese Aufteilung ist insofern relevant, als ein Großteil der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Überprüfung der Überschreitung oder des Missbrauchs des Verwaltungsermessens stattfindet, was eigentlich zum Gebot des proportionalen Verhältnisses gehört. Weiters wird die Gewichtung im Vergleich zwischen dem öffentlichen Interesse verfolgten Zweck und dem Mittel, den angestrebten Zweck zu erreichen, herausgearbeitet. Hier erfolgt die Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Interesse, welche der letzten Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung gehört. Unter dieser Kategorisierung wird jede Stufe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genau überprüft. Die Legitimität des Zwecks ist nicht notwendigerweise als Unterprinzip des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu beurteilen. Ein Zweck muss als Bezugspunkt für die Prüfung des Mittels festgelegt werden, und die Zwecklegitimität selbst soll anhand anderer Kriterien geprüft werden. Bei der Frage, ob der öffentliche Zweck, der von der Legislative oder Exekutive bereits festgelegt wurde, gerecht ist, hat die Judikative die Einschränkungen in der Beurteilung. Dieser Prüfungspunkt gibt uns jedoch die Möglichkeit Gedanken darüber zu machen, ob nicht ein von der Mehrheit festgelegter Zweck das Interesse von einer Gesellschaft verfolgten Werte beabsichtigt ist, oder bestimmte Betroffene ausschließt, die am politischen Prozess nicht beteiligt haben. In den Fällen, wo der Zwecklegitimität problemlos zu bejahen ist, hat die Feststellung des Zwecks dennoch als Bezugspunkt Bedeutung, um die weitere Prüfung über das Mittel durchzuführen. Als nächstes ist zu argumentieren, dass die Geeignetheit und Erforderlichkeit des Mittels in der Verhältnismäßigkeitsprüfung eine wesentliche Rolle spielen. Bei der Prüfung der Geeignetheit, ob das Mittel geeignet ist, den verfolgten Zweck zu erreichen, scheint es erforderlich, die Unterlagen auf Basis der empirischen Fakten oder der Prognoseentscheidungen abzugeben, welche ausreichend Gründe für die Auswahl des Mittels aufweisen. Vorausgesetzt, dass ein Kausalzusammenhang zwischen dem Zweck und dem Mittel besteht, sind weiters zu fragen, ob dieser Kausalzusammenhang im Fall betroffener Gemeinschaft auch besteht, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Kausalzusammenhangs entscheident ist, oder wer die Argumentationslast trägt, wenn der Kausalzusammenhang unklar ist. Bei der Prüfung der Erforderlichkeit wird beurteilt, ob es im Hinblick auf den öffentlichen Interesse angestrebten Zweck ein milderes Mittel gibt, und einen Versuch der Geeignetheit des alternativen Mittels mit dem tatsächlich eingesetzten Mittel unterzogen. Somit ist diese Prüfung ein wesentlicher Punkt im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und unterstützt die Prüfung der Angemessenheit, welche öfters kritisiert wird. Wenn das alternative Mittel das Recht auf Freiheit oder andere Rechte weniger einschränkt, gleichzeitig aber weniger geeignet ist den vorgesetzten Zweck zu erreichen, kann die Judikative beurteilen, ob dieser Differenz des Grades von Zweckerreichung dennoch angenommen werden soll. Somit spielt die Erforderlichkeitsprüfung eine Rolle als eine rationale und objektive Kontrolle gegen das Ermessen der Primärentscheidungsträger wie des Gesetzgebers und der Exekutive. Die Erforderlichkeitsprüfung verlangt das Auswählen eines Mittels, welches weniger die Rechte eingeschränkt, und hat gleichzeitig die Kontrollfunktion über das Mittel, welches das Recht auf Freiheit oder andere Rechte einschränkt. Wenn es bei der Prüfung der Geeignetheit und Erforderlichkeit des Mittels die Streitgkeiten über die verfahrenstechnische oder materielle Fragen entstehen, müssen solche Argumente unterstützt werden, durch welche das Recht auf Freiheit bzw. andere Rechte gewährleistet werden.

Weiters wird untersucht, dass die Prüfung der Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) bzw. Interessenabwägung besonders im Hinblick auf Inkommensurabilität und demokratische Legitimität hart kritisiert wird. Die Frage ist schwer zu beantworten, ob die Methode der Abwägung zwischen öffentlichem und privatem Interesse überhaupt vernünftig ist. Prinzipiell liegt die Bestimmung dieser Interessen in der Verantwortung des Primärentscheidungsträgers. In dieser Sicht wird in der vorgelegten Arbeit betont, dass die nachträgliche rechtliche Beurteilung zu diesen bereits von den Primärentscheidungsträgern bestimmten Interessen nicht als eine weitere Interessenabwägung durch die Justiz angesehen werden darf. Auf der Grundlage der Diskussion über die schrittweise Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wird die Prüfungspraxis des Verwaltungsgerichtes und teilsweise des Verfassungsgerichtes analysiert und die Richtung vorzuschlagen, wie der Grundsatz angewendet werden soll. Als Voraussetzung für die Anwendung des Grundsatzes ist es vor allem notwendig, die Art der Verwaltungsmaßnahme und der vom Staat verfolgte Zweck genau abzugrenzen. Bei der Maßnahme, in der es sich hauptsächlich um Sanktionen für Verstöße handelt, und dessen vorgesetzten Zweck nur eine nebensächliche Rolle spielt, kommt nicht die vierstufige Verhältnismäßigkeitsprüfung des Verwaltungsrechts, sondern das Gebot des proportionalen Verhältnisses in Betracht. Diese Fälle entsprechen der eigentliche Funktion der Judikative und sind von der Frage der Inkommensurabilität oder der demokratischen Legitimität befreit, welche in der Abwägung zwischen dem öffentlichen und privaten Interesse öfters problematisiert werden. Die Prüfung der Geeignetheit und Erforderlichkeit des Mittels sowie die Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen und privaten Interesse erfolgen erst dann, wenn der von der Maßnahme verfolgte Zweck festgelegt ist. Diese Verhältnismäßigkeitsprüfung wird auf eine Verwaltungsmaßnahme genauso angewendet. Der Schwerpunkt liegt hier in der Prüfung, ob es ein milderes Mittel gibt, welches das betroffene Grundrecht weniger belastet und wie der Grad der Zweckerreichung dieses Alternativmittels zu beurteilen ist. Aufgrund der bereits erwähnten Beschränkungen und Kritikpunkte wird die Stufe der Interessenabwägung nur unter der Annahme der von den Primärentscheidungsträgern bestimmten Interessen oder wenn das Ungleichgewicht der Interessen äußerst gravierend ist, als Ausnahmefälle funktionen. Es ist zu vermeiden, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aufgrund seiner Interessenabwägung im Nachhinein eine Kontrollfunktion von Verwaltungsmaßnahmen ausübt, obwohl die erforderliche Interpretationen und Prozesse, auf die die betroffene Verwaltungsmaßnahme basiert, bereits ausreichend erfolgt hat. Die Angelegenheiten, welche nicht von der verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes zu erfassen sind, sollten durch die gerichtliche Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Verordnungen bzw. den Antrag auf die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen behandelt werden. Im modernen Verwaltungsrecht werden die Gesetze und Verordnungen, auf welche die Verwaltungsmaßnahmen beruhen, im Detail ausgearbeitet und somit entsteht wenig Raum für eine gerichtliche Prüfung der Mittel- Zweck-Relation hinsichtlich einzelner Verwaltungsmaßnahmen. Aus der Tatsache, dass das Mittel im Rahmen eines Gesetzes bzw. einer Verordnung ausgewählt wird, kommt es in der Praxis überhaupt selten zu einer tatsächlichen Prüfung des alternativen mittels. In diesem Zusammenhang scheint es erforderlich, die gerichtliche Prüfung in der aktuellen Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Kontrolle einzelner Maßnahmen hinaus auf den Einfluss auf die Verwaltungsverordnungen bzw. Verwaltungserlasse zu erweitern, sodass anschließend der stufenweise zu prüfende Verhältnismaßigkeitsgrundsatz seine deutliche Bedeutung einnimmt.

공법상 비례원칙은 통상 목적의 정당성, 수단의 적합성과 필요성, 협의의 비례원칙 내지 이익형량이라는 단계로 구성되는 심사기준 또는 법의 일반원리라고 이해된다. 그런데 우리 행정재판에서 비례원칙을 원용하는 판결문이나 비례원칙을 둘러싼 논의를 보면, 이처럼 단계별로 구성된 비례원칙과 그 중 마지막 심사단계인 이익형량, 이보다 넓고 일반적인 의미의 형량, 비례성의 요청 등이 서로 혼용되는 양상을 발견할 수 있다. 이에 본고에서는 공법상 비례원칙을 논의하기 위한 전제로서, 이들 개념, 즉 비례원칙, 비례성 요청, 형량 내지 이익형량 사이의 관계를 설정하는 것을 출발점으로 삼았다. 형량 내지 이익형량은 보편적인 법방법론으로서, 제반 사정들을 고려하는 의미로서의 형량과 비교대상 사이의 비례관계를 전제로 하는 형량으로 구분된다. 후자는 다시 장래를 향하여 목적과 수단을 비교하는 경우와 목적 개념이 제거된 요소들 사이를 비교하는 경우로 나눌 수 있다. 목적 개념이 제거된 요소들 사이를 비교하는 대표적인 경우가 과거의 위반행위에 대한 제재의 비례관계를 살피는 양형 또는 제재양정이다. 실제로 행정재판에서 비례원칙이 원용되고 있는 많은 부분이 제재작용에 대한 재량권 일탈․남용의 심사이고, 이 때 이러한 범주에 속하는 비례성 요청으로부터 시사점을 얻을 수 있다는 점에서 구분의 실익이 있다. 다음으로 장래를 향하여 달성하고자 하는 공익 목적과 그 목적을 달성하기 위한 수단 사이의 경중을 비교하는 것이 본고에서 다루는 비례원칙의 마지막 심사단계로서의 형량, 즉 공익과 사익 사이의 형량에 해당한다. 이러한 범주의 구분을 전제로 하여 비례원칙의 각 심사단계별로 검토를 진행하였다. 우선 목적의 정당성 단계에서, 입법부나 행정부 등 일차적 판단권자가 설정한 공익 목적이 실체적으로 정당한지 여부를 사법부가 재차 판단하는 것이 여러 관점에서 한계를 가질 수 있다는 점은 인정한다. 다만, 이 단계의 심사가 의의를 가질 수 있는 것은, 다수의 의사결정에 의하여 정해진 목적이 사실은 공동체가 추구하는 집단적 가치를 관철시키고자 하는 데 그 실질이 있는 것은 아닌지, 정치과정에서 소외된 일정 범위의 수범자들을 배제하는 동기를 가진 것은 아닌지를 성찰할 수 있는 기회를 제공한다는 점이다. 다른 한편, 목적의 정당성이 문제되지 않는 많은 경우에는, 향후 수단에 대한 심사로 나아가는 출발점 내지 기준점으로 기능하게 되는 목적을 적확하게 설정해야 한다는 요청으로서 의미가 있다. 다음으로, 수단의 적합성과 필요성 단계가 비례원칙 심사의 실질적인 기능적 도구에 해당한다는 점을 논증하고자 하였다. 먼저 수단이 목적 달성을 가능하게 하는지 여부를 검토하는 적합성 심사에서는, 당해 수단을 채택하게 된 근거가 된 경험적 사실 또는 예측적 분석에 관한 자료를 충분히 제출하도록 하여 인과관계를 면밀히 심사할 필요가 있다. 이 때 목적과 수단 사이에 일반적인 인과관계는 인정되나 구체적으로 당해 수범자가 속한 집단의 경우에도 인과관계가 인정되는지, 인과관계를 판단하는 기준시점은 언제로 볼 것인지, 그리고 인과관계 유무가 불분명한 경우 논증책임을 어느 측에 부과할 것인지 등 적합성 심사 관련 논점들에 대하여 논의하였다. 그리고 필요성 심사는 공익 목적에 비추어 당해 수단보다 덜 제한적인 대안이 있는지, 그러한 대안이 목적을 달성하는 정도는 당해 수단이 목적을 달성하는 정도와 비교하여 어떠한지를 심사하는 단계로서, 많은 비판이 제기되는 협의의 비례원칙 내지 이익형량 단계를 보완하는 비례원칙의 본질적인 요소라 할 수 있다. 특히 대안이 자유나 권리를 덜 제한하기는 하나 공익 목적은 당해 수단보다 덜 달성하는 경우, 그러한 목적 달성 정도의 차이를 감수할 것인지에 관한 규범적 판단을 통해, 입법부․행정부 등 일차적 판단권자의 수단 선택의 자유․재량을 보다 합리적이고 객관적으로 통제할 수 있는 단계이기도 하다. 비례원칙이 목적과의 관계에서 덜 제한적인 수단을 선택할 것을 요청하는 필요성 단계에서 출발하여 자유․권리를 제한하는 수단에 대한 통제수단으로 기능하였다는 점을 감안하면, 수단의 적합성 및 필요성 심사에서 제기될 수 있는 절차적․실체적 쟁점들에 관하여 다툼의 여지가 있는 경우에는 수범자의 자유와 권리를 보장하는 방향으로 논증이 이루어질 필요가 있다. 마지막으로 협의의 비례원칙 또는 이익형량 심사는 공익과 사익 사이에 경중을 비교하는 것이 통약불가능성 측면 및 민주적 정당성 관점의 비판에서 자유롭지 못하다는 한계가 있음을 밝혔다. 통약불가능성 비판을 정면으로 반박하지 못하는 한 공익과 사익 사이의 형량은 과연 합리적 방법론인가 하는 의문을 극복하기 어렵고, 이러한 이익들 사이의 조율은 일차적 판단권자에게 맡겨져 있는 책무로서 그 과정에서 도출된 결과물에 대한 사후적 법적 판단이 또 다른 형량이라는 방법론에 근거하여서는 안 된다는 점을 강조하였다. 이상 비례원칙의 단계별 심사에 관한 논의를 토대로, 행정재판에서 비례원칙의 각 심사가 구현되고 있는 현상을 분석하고, 비례원칙이 적확하게 원용될 수 있는 방향성을 제시하고자 하였다. 비례원칙을 적용하기 위한 전제로서 우선 당해 행정작용의 성격 내지 그 행정작용을 통해 달성하고자 하는 공익 목적부터 적절하게 설정할 필요가 있다. 즉, 그 행정작용이 위반에 대한 제재의 성격을 주로 가지는 경우로서 장래를 향한 목적 개념이 부수적이라면, 단계별로 구분된 공법상 비례원칙이 아니라 위반행위와 제재 사이의 비례관계를 검토하는 비례성 요청에 따라 양정으로 나아가면 된다. 이러한 사안들은 고유한 사법(司法) 작용에 해당하는 것으로서, 공익과 사익 사이의 경중을 직접 비교하는 형량 심사에 관하여 제기되는 통약불가능성이나 정당성의 문제에서 자유롭다. 한편, 당해 행정작용이 추구하는 장래의 목적이 설정된 경우에 비로소 그 목적에 비춘 수단의 적합성과 필요성 및 공익과 사익 사이의 형량 심사가 이루어질 수 있다. 이러한 구조로 구성된 비례원칙 심사가 행정작용에 관하여 적용되는 경우에도, 앞서 검토한 바와 같이 그 본질적인 단계는 당해 작용보다 덜 제한적인 대안이 존재하는지, 그 대안이 목적 달성에 미치는 정도를 어떻게 평가할 것인지 여부인 필요성 심사이다. 형량 심사가 앞서 언급한 한계점과 비판을 극복하기 어려운 이상, 이 부분 심사는 일차적 판단권자의 기존 형량을 그대로 인정하는 경우나 공익과 사익 사이의 불균형이 극도로 심한 것이 명백한 경우 등 예외적으로만 기능하여야 할 것이다. 특히 행정작용의 근거가 되는 대전제의 해석과 그에 따른 포섭과정이 완료된 후에, 형량을 중심으로 하는 비례원칙이 추가적인 법의 일반원리로서 행정작용 통제의 도구로 활용되는 것은 경계할 필요가 있다. 이러한 경우, 법령에 대한 합헌적 해석의 방법으로 포괄되지 아니하는 사안은 위헌법령심사 또는 위헌법률심판제청에 의하여 해결하는 것이 권력의 기능적 분립 및 법률의 우위 측면에서 타당하다. 그리고 현대 행정법에서는 행정작용의 근거가 되는 법령이 정교하게 정비되어 있고, 그 법령의 틀 내에서 이루어진 개별 작용에 대하여 목적에 비춘 수단의 심사가 이루어질 여지는 크지 않다. 법령에서 명하는 범위 내에 한하여 수단 선택의 자유가 주어지기 때문에, 대안에 대한 실질적인 심사가 쉽지 않기 때문이다. 이러한 점에서 행정에 대한 사법심사가 현재의 개별 작용에 대한 통제 중심에서 행정입법을 비롯한 법령의 영역으로 확장될 필요가 있고, 법령에 대한 심사에서 단계별로 구분된 비례원칙은 보다 분명하게 그 기능적 의의를 발휘할 수 있다.