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대중저항운동과 정책변동 : 촛불집회 사례를 중심으로
Popular Protest Movement and Policy Changes : Focusing on Candlelight Rallies

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Authors
전별
Advisor
홍준형
Issue Date
2020
Publisher
서울대학교 대학원
Description
학위논문(박사)--서울대학교 대학원 :행정대학원 행정학과,2020. 2. 홍준형.
Abstract
In this study, we wanted to explore the factors of policy change in the case of policy change in our country in order to find the answer to whether some policies do not occur whiles others are subject to policy changes. In particular, if the existing policy causes conflict with the policy-targeted groups and causes candlelight rallies, which are public resistance movements, we want to examine what factors act as policy change factors. At this time, we want to confirm not only the theoretical variables mentioned in the existing theoretical model, but also the existence of factors that can be derived in the Korean context. Finally, if candlelight rallies act as a policy change factor, we want to analyze what kind of personality candlelight rallies have to influence policy changes.
For the purpose of the study, a case analysis is to be performed on 12 cases selected from 91 case groups. The criteria for the case analysis include external environments commonly referred to in existing policy change studies (such as the nature of the problem area, the determination and impact of policies from the subsystem), political variables (changes in the control group, the interaction of political actors, policy intermediaries), and public opinion variables. And in the Korean context, there are candlelight vrallies (when candlelight rallies occur, continuity and repeatability of candlelight rallies, voluntary participation of candlelight rallies), and policy defense mechanisms (resident votes, residents' recall, etc.). We wanted to see how these factors worked in the case of policy changes accompanied by popular protests such as candlelight rallies. In particular, we want to confirm whether the variables of candlelight vigils affect policy changes through the combination of political variables, public opinion variables and complex and simultaneous combinations. And we want to look at the four types of policy issues highlighted by Giugni (2004)(domestic/High-profile issues, domestic/Low-profile issues, foreign/High-profile issues, foreign/Low-profile) and their relationship to policy changes, as well as their interaction with the types of policy issues and other variables. Finally, if candlelight rallies work as a factor of policy change, we want to analyze what nature of candlelight rallies serves as the driving force behind policy changes.
Through this study, we believe that we can derive the factors of policy change in Korea from the perspective of theoretical variables and Korean context variables. In particular, when conflicts arise between the existing policies and the target groups, and a popular protest movement such as candlelight rallies, certain factors act as a factor of policy change, and I believe that the new policy, which implies the practicability of the requirements, will be able to elicit a more generalized logic about what type of policy change appears. You can check the possibility of policy changes depending on the type of policy problem. Even if the nature of the policy problem hinders policy change, we can also confirm that it can be combined with other variables such as political variables and public opinion variables to increase the likelihood of policy change. I believe that this will lead to a generalized logic about what policy changes can occur when they operate.
In this study, we chose to select and analyze cases of changes in policies where candlelight rallies occurred in the course of policy changes. So, we searched for cases of candlelight rallies in our society for 29 years from 1990 to 2018 through the homepage of the Korea Press Foundation, the Chosun Ilbo, the JoongAng Ilbo, and the Dong-A Ilbo. Among the cases searched, cases related to the phenomenon of government policy changes were selected and the contents of policy changes were analyzed for these cases.
The analysis results are summarized as follows.
In the case of government policy accompanied by the popular protest movement, we can see that a policy defense system exists and works to control government-led unilateral policies. We can confirm that candlelight rallies, a popular protest movement, affect policy changes. One can see that who voluntarily participates in the candlelight vigils is influencing policy changes as the most important factor. It has been shown that the popular protest movement, such as candlelight rallies, is affecting whether or not policy changes occur, but does not affect whether policy changes are made legally or administratively. Political variables in the relationship between candlelight rallies and policy changes have both mediating and regulating effects. On the other hand, the public opinion variable did not produce significant results, both mediating and regulating effects. In the end, candlelight rallies were found to affect policy changes by working directly and as a parameter and simultaneously and in a combination with political variables.
본 연구에서는 어떤 정책은 정책변동이 일어나는데 반해, 어떤 정책은 정책변동이 일어나지 않는가에 대한 해답을 찾고자 우리나라에서 발생한 정책변동 사례에서 정책변동 요인을 탐색해 보고자 하였다. 특히, 기존정책이 정책대상 집단과 갈등관계를 유발하여 대중저항운동인 촛불집회를 발생시키는 경우, 기존정책의 변경을 요구하는 촛불집회의 요구내용을 촛불집회를 비롯한 정책변동 요인들이 어떠한 작동원리를 통해서 정책변동을 초래하는지에 대해서 살펴보고자 한다. 이때 기존의 이론모형에서 언급된 이론변수뿐만 아니라 한국적 맥락에서 도출될 수 있는 요인들의 존재도 확인하고자 한다.
이를 위해서 91개 사례집단에서 선정된 12개의 사례에 대해서 사례분석을 실시하였다. 이때 사례분석의 기준은 기존 정책변동 연구에서 일반적으로 언급되는 외부환경(문제영역이 기본적 속성, 하위체제로부터의 정책결정 및 영향 등), 정치적 변수(지배집단의 변화, 정치적 행위자의 상호작용, 정책중개자), 여론변수 등과 한국적 맥락에서 살펴볼 수 있는 촛불집회(참여성, 사건성), 정책방어기제(주민투표, 주민소환 등) 등이 있으며, 이러한 요인들이 촛불집회같은 대중저항운동을 동반한 정책변동사례에서 어떻게 작동하고 있는지를 살펴보고자 하였다. 특히 촛불집회 변수가 정치적 변수, 여론변수와 복합적·동시적 결합을 통해 정책변동에 영향을 주는지도 확인하고자 한다. 그리고 Giugni( 2004)가 강조한 정책문제의 4가지 유형(국내/정부일반 이슈, 국내/정부핵심 이슈, 외교/정부일반 이슈, 외교/정부핵심 이슈)과 정책변동과의 관계를 살펴보고, 정책문제 유형과 다른 변동요인과의 상호작용을 살펴보고자한다. 끝으로 촛불집회가 정책변동 요인으로 작동하는 경우 촛불집회가 가진 어떠한 성격이 정책변동을 초래하는 동력으로 작용하고 있는지도 분석하고자 한다.
이러한 연구를 통해서 우리나라에서 발생하는 정책변동 사례의 정책변동 요인을 이론적 변수와 한국적 맥락변수 차원에서 도출할 수 있으리라고 본다. 특히 기존정책과 정책대상 집단간에 갈등관계가 발생하여 촛불집회 같은 대중저항운동이 발생하는 경우, 어떠한 요인들이 정책변동 요인으로 작동하고, 요구사항의 실행가능성을 의미하는 새로운 정책이 어떠한 성격의 정책변동 유형으로 인해 보다 손쉽게 발생할 수 있는지 대한 좀 더 일반화된 논리를 도출해 낼 수 있으리라고 본다. 그리고 정책문제의 유형에 따른 정책변동의 가능성을 확인할 수 있고, 정책문제의 유형이 그 성질로 인해 정책변동이 방해받게 된다 하더라도 정치적 변수, 여론변수 등과 같은 다른 변동변수와 결합함으로써 정책변동 가능성을 높일 수 있다는 사실도 확인할 수 있으리라고 본다.
본 연구에서는 정책변동 과정에서 촛불집회가 발생한 정책변동 사례를 선정하여 분석하는 방법을 선택하였다. 그래서 1990년 1월 1일부터 2018년 12월 31일까지 총 29년 동안 우리사회에서 발생한 촛불집회 사례를 한국언론재단의 홈페이지 빅카이즈와 조선일보·중앙일보·동아일보의 홈페이지를 통해서 검색하고 검색된 신문기사 내용 중에서 정부의 정책변동 현상과 관련된 사례를 분석대상으로 선정하여 정책변동 내용을 분석하였다.
분석결과를 정리하면 다음과 같다. 정책변동 요인과 정책변동의 내용을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 정치적 변수, 여론 변수, 촛불집회 변수는 대체적으로 동시적·복합적 결합을 통해서 정책변동에 영향을 미치는 것으로 나타났다.
둘째, 정부의 국책사업을 실행하는 기존정책의 경우에는 국책사업의 집행으로 인해 발생되는 정책대상 집단의 피해를 최소화하기 위한 정책방어기제가 대부분의 사례에서 존재하고 있다. 단지, 정책방어기제가 기존정책의 변동을 초래하는데 긍정적으로 작동하는지 혹은 부정적으로 작동하는지 등에 차이가 있을 뿐이다.
셋째, 정책변동의 핵심요인에는 전통적으로 언급되는 핵심요인인 정치적 변수가 촛불집회 같은 갈등상황이 발생하는 정책변동 사례에서도 동일하게 핵심요인으로 작동하고 있음을 알 수 있다.
넷째, 정책변동의 핵심요인으로 촛불집회 변수가 작동하고 있음을 알 수 있다.
다섯째, 촛불집회 변수는 정치적 변수 및 여론변수와 동시적·복합적으로 결합하여 정책변동에 영향을 주기도 하고, 촛불집회 변수가 정치적 변수 혹은 여론변수에 영향을 주고, 이들 정치적 혹은 여론변수가 정책변동에 영향을 줌으로써 촛불집회 변수가 단계적 과정을 통해서 정책변동에 영향을 주기도 한다.
여섯째, 정책문제 유형에 따라 근본적으로 정책변동의 가능성이 달라질 수 있다. 국내/정부일반 이슈가 정부/핵심이슈보다 정책변동이 보다 쉽게 일어날 수 있다는 것이다. 그렇지만 동일한 성격의 정책문제 유형이라고 하더라고 다른 정책변동 변수가 어떻게 작동하느냐에 따라 정책변동의 결과는 얼마든지 달라질 수 있다.
다음으로 촛불집회와 정책변동의 내용을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 정부정책을 시행함에 있어 촛불집회 같은 대중저항운동이 발생한다는 것은 정부의 일방적인 정책결정에 대해서 시민적인 반발과 갈등이 발생하다는 것을 의미한다. 이러한 사실은 국가적 필요에 의해 반드시 건설되어야 하는 기간산업일 경우에도 주민들의 의견을 배제한 상태로 사업을 진행하는 것이 거의 불가능하다는 것을 보여준다.
둘째, 대중저항운동이 동반된 정부정책의 경우 대부분의 사례에 있어서 정부주도의 일방적인 정책을 제어할 수 있는 정책방어제도가 존재하고 작동하고 있다는 것을 알 수 있다. 이때 중요한 점은 이러한 정책방어제도가 존재하는 것도 중요하지만 이러한 제도를 어떻게 활용하는냐가 중요하다는 것이다. 상황에 따라서는 반대방향으로 작동하는 계기가 될 수도 있다.
셋째, 대중저항운동인 촛불집회가 정책변동에 영향을 준다는 사실을 확인할 수 있다. 촛불집회는 그 자체로 직접적으로 정책변동에 영향을 주기도 하고, 촛불집회가 다른 정책변동요인에 영향을 주고, 그로 인해 정책변동에 간접적으로 영향을 주기도 한다.
넷째, 촛불집회의 세가지 성질이 동등한 비중으로 정책변동에 영향을 주는 것은 아니라는 것이다. 이때, 촛불집회의 세 가지 측면 중 촛불집회에 누가 자발적으로 참여하는지가 가장 중요한 요인으로 정책변동에 영향을 주고 있다는 것을 알 수 있다.
다음으로 촛불집회의 성격(참여성과 사건성)과 정책변동의 관계에 대한 회귀분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 촛불집회과 정책변동에 대한 회귀분석 결과, 촛불집회 참여성 및 사건성 변수가 정책변동에 직접적으로 영향을 주는 것으로 나타났다. 이때 촛불집회의 참여성 변수 중 자발적일수록, 정부 관련성이 적을수록, 특정단체의 이익을 추구할수록, 네티즌들의 활동이 이루어지지 않을수록 정책변동의 수준이 높아진다는 것을 알 수 있다. 그리고 촛불집회의 사건성 변수 중, 촛불집회를 발생하게 만든 위기사건이 존재할수록, 언론기관에서 촛불집회를 자주 기사화할수록 반면에 촛불집회의 기사화의 단기간으로 이루어질수록 정책변동 수준이 높은 것으로 나타났다.
둘째, 촛불집회와 정책변동의 관계에서 있어서 정치적 변수(정당균형, 대통령 선거시즌 여부)가 매개효과를 가지는 것으로 나타났다. 촛불집회의 참여성 변수 중 자발성, 비폭력성, 사이버성이 정책변동에 직접적으로 영향을 미치는 것보다 자발성, 비폭력성, 사이버성이 정당균형에 영향을 미치고, 정당균형이 정책변동에 영향을 미칠 때 정책변동의 수준이 더욱 강해진다고 할 수 있다.
셋째, 촛불집회와 정책변동의 관계에서 있어서 여론 변수는 매개효과를 가지는 않는 것으로 나타났다.
넷째, 촛불집회와 정책변동의 관계에 있어서 정치적 변수는 조절효과를 가지는 것으로 나타났다. 촛불집회의 참여성 변수 중 자발성, 공공성, 비폭력성, 사이버성과 정책변동의 관계에서 대통령의 성향은 조절효과가 있음을 알 수 있다. 그리고 촛불집회의 사건성 변수 중 위기의 사건성, 반복성, 장기성과 정책변동의 관계에서도 대통령의 성향은 조절효과가 있음을 알 수 있다.
다섯째, 촛불집회와 정책변동의 관계에 있어서 여론 변수는 조절효과를 가지는 않는 것으로 나타났다.
여섯째, 촛불집회가 정책변동에 간의 관계에 있어서 촛불집회변수×정치적변수(대통령의 성향)×여론변수(언론기사의 성향)는 조절효과가 있다고 해석이 된다.
본 연구에서 진행하였던 사례분석과 회계분석의 결과를 통합하여 살펴보면 다음과 같은 결과를 확인할 수 있다.
첫째, 촛불집회는 정책변동의 하나의 요인으로서 작동하고 있다.
둘째, 촛불집회는 정치적 변수에 영향을 주고 정치적 변수가 정책변동에 영향을 줌으로써, 촛불집회는 정책변동에 정치적 변수를 매개로 단계적 영향을 주는 것으로 나타났다.
셋째, 촛불집회가 여론변수에 영향을 주고 여론변수가 정책변동에 영향을 줌으로써, 촛불집회가 정책변동에 여론변수를 매개로 단계적 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 회계분석에서 나타난 이러한 결과는 사례분석에서도 유사하게 나타나고 있다.
넷째, 촛불집회는 정치적 변수, 여론변수와 동시적·복합적으로 결합하여 정책변동에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 회귀분석이 결과는 대부분의 사례분석에서 나타나는 일반적인 현상임을 알 수 있다. 다시말해 촛불집회가 정책변동에 영향을 미치는데 있어 정치적 변수와 여론변수가 동시적·복합적으로 조절효과를 가지는 것으로 나타났다.
우리는 본 연구를 통해서 왜 정부정책에 대해서 촛불집회 같은 대중저항운동이 발생하는가?라는 질문을 제기할 수 있다. 대중저항운동이 발생하는 정부정책의 경우 대부분 국가적 필요에 의해 반드시 우리나라 어디쯤엔가는 설치하거나 건설해야 사업인 경우가 대부분이다. 그런데 지금까지의 정부위주의 정책결정 및 집행은 정책대상집단들와 격렬한 갈등상황을 초래했다. 이렇게 볼 때, 정책주체자로서 정부는 국가적 필요라는 목적하에 지금껏 국가주도로 진행해왔던 국책사업 등을 시행함에 있어 정책대상집단들에 대한 사전 정보제공 및 동의, 합의를 구하는 민주적 절차를 마련하고 시행하는 것이 중요하다고 보여진다.
둘째, 대중저항운동이 발생한 정부정책의 경우 어떠한 요인들로 인해서 정책변동이 발생하게 되는가? 대중저항운동이 발생하는 정부정책은 정부가 일방적으로 결정하고 집행하는 경우가 많기 때문에 정책대상집단의 재산적·정신적 피해가 발생하는 경우가 많다. 그렇기에 제도적으로 이런 분야의 정부정책이 집행될때는 정책대상집단의 피해를 최소화 할 수 있는 관련규정 및 제도 등을 마련하는 경우가 많다. 혹 그렇지 않다 하더라도 우리나라는 주민투표, 주민소환 등과 같은 시민참여 방법을 통해서 정부정책의 결정 및 집행에 영향을 줄 수 있다. 그래서 정책대상집단의 입장에서는 정책방어기제는 기존정책을 변동시키는 중요한 도구로써 적극적으로 활용할 수 있다는 점이다. 그런데 정책대상집단이 정책방어기제를 활용하는데 있어 명심해야 할 점이 있다. 정책방어기제는 기존정책을 제어하는 방어막 역할도 하지만 역으로 기존정책을 가속화시키는 원동력이 될 수도 있다는 것이다. 이때 정책방어기제를 기존정책의 변경의 도구로 활용하기 위해서는 주민들의 일치된 의견 및 응집력이 반드시 밑바탕이 되어야 한다. 이러한 주민들의 응집력을 형성하는데 있어 가장 좋은 방법이 촛불집회라고 할 수 있다. 그렇다고 모든 촛불집회가 정책대상집단의 응집력을 향상시키는 것은 아니다. 촛불집회가 과연 어떠한 목적으로 어떠한 사람들에 의해서 어떠한 방식으로 이루어지느냐가 결국 촛불집회의 응집력의 질을 좌우하게 된다.
Language
kor
URI
https://hdl.handle.net/10371/168082

http://dcollection.snu.ac.kr/common/orgView/000000160574
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Graduate School of Public Administration (행정대학원)Dept. of Public Administration (행정학과)Theses (Ph.D. / Sc.D._행정학과)
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