산림보호법상 손실보상제도의 구조적 특수성에 대한 연구

Abstract

재산권 보장과 재산권행사의 공공복리 적합성에 대한 헌법 제23조는 제3항에서 공용침해에 대한 정당한 보상을 규정하고 있다. 이에 대한 대표적인 수단으로 손실보상제도가 있는데, 산림보호법 역시 산림보호구역 지정에 의한 재산권 침해를 조정하기 위해 제10조 제3항에 손실보상규정을 두고 있다. 산림보호법상 손실보상제도는 불허가에 대한 손실보상구조를 가지고 있다. 즉, 산림보호구역 지정에 따른 이용행위제한이 아닌 신규사업목적의 허가 신청이 불허되었을 경우 이에 대한 손실을 보상한다. 재산권에 대한 보호가 미흡하여 보호구역 지정 확대로 인한 갈등을 해소하지 못하고 보호구역 지정에 따른 기득재산권의 과도한 침해(수용적 효과)도 조정하기 어렵다는 점에서 생태계 보전과 사유재산권 보호에 문제를 보이고 있지만 아직은 선행연구가 부족하다. 산림보호법상 손실보상의 구조는 기존의 손실보상과 다르다. 이에 본 논문은 먼저 헌법학 및 행정법학에서 정의하고 있는 기존의 손실보상과 산림보호법상 손실보상의 보상 대상 및 가능성을 검토하였다. 그 결과 기존의 손실보상 개념, 손실보상청구권의 성립요건, 분리이론 및 토지 및 지장물에 대한 토지보상법을 참고해서는 보상대상을 명확하게 파악하기에 한계가 있고, 법규정은 존재하지만 실효적 보상이 어려운 사실상의 장애를 가지고 있음이 드러났다. 유사 구조의 운용을 참고하여 보상가능성을 판단하고자 이를 국내 산림법제 및 보호구역 관련 법률과 비교했지만 유사한 구조가 발견되지 않았다. 한편 일본 자연공원법상 손실보상제도가 산림보호법과 구조적으로 동일하였는데, 구조적 특수성으로 인한 보상불가능성을 회피하기 위해 연간 1000여건의 허가를 허용하는 등 보호구역 지정 의의에 위협이 된다는 비판과 허가신청권남용에 대한 우려가 확인되었다. 산림보호법상 허가신청이 허용되는 15개 사업을 선정하여 불허가로 인한 통상적 손실의 보상가능성을 검토한 결과, 실효적 보상이 어려운 것이 재확인 되었으며 따라서 입법정책적 개선이 필요하다는 결론에 도달하였다. 이러한 문제의 원인은 크게 두 가지로 파악되었다. 첫째, 불허가에 대한 손실보상 구조에서 신규 사업과 손실보상의무조항을 직접 연동시켜놓은 것이 문제다. 그 결과 입법자가 형성하지 않은 재산적 보호범위 즉 미래기대수익이 손실보상규정과 연동되고, 원(元) 지목(地目)과 관련성이 부족한 사업들이 재산권의 제한임을 인정받아 행정청에 보상의무를 부과하고 전체적인 법적 안정성을 저해하고 있다. 둘째, 불허가에 대한 손실보상 구조 자체에 문제가 있다. 첫 번째 원인에서 볼 수 있듯 이와 같은 손실보상구조는 보상불가능성이 매우 높다. 그 결과 일본 자연공원법 사례가 보여주듯이, 이 구조는 손실보상을 회피하기 위한 행정청의 허가 남용을 유발하여 규제의 목적과 시스템을 위협할 수 있을뿐더러, 한번 보상을 받은 소유자가 다시 허가를 신청하거나, 불허가에 의한 손실을 보상받은 후 토지를 매매한 뒤 신규 소유자가 사업에 대한 허가를 신청하는 등 허가신청권의 남용과 손실보상청구권의 남용이 발생할 소지가 상당하다. 산림보호법상 손실보상의 구조로 인한 사실상의 장애를 개선하기 위한 방안은 두 가지로 분석되었다. 첫째, 신규사업조항과 손실보상조항의 연동을 해제하는 것이 필요하다. 이는 신규 사업 목적의 허가신청만 허용한 것이 행위제한과 보상대상간 간극을 심화시키고 있기 때문이다. 그러나 이와 같은 접근은 보상대상의 불명확성 개선에는 도움이 되었지만 불허가에 대한 손실보상구조 자체의 문제를 해결하는 데는 한계를 보였다. 둘째, 보상과 관련된 여러 정책대안의 적극적 활용이 필요하다. 본 논문에서는 이 중 임업에 대한 행위제한 예외규정의 도입을 검토하였다. 산림보호법상 손실보상제도에 의한 실효적 보상이 불가능한 지금, 보호구역 지정에 따라 기득재산권이 과도하게 침해되어 발생하는 수용적 효과를 조정하여 손실보상규정의 필요성을 경감시킬 수 있다는 점에서 임업에 대한 행위제한 예외규정이 유용하기 때문이다. 더욱이 일부 보호지역 근거 법률에서 보호지역 및 인근지역의 주민들의 영농·영어행위 등을 위해 보호구역 지정에 따른 행위제한의 예외를 두고 있으며, 공익상 이유로 종래 하던 영농행위 등을 못하게 되었을 경우 이에 대한 손실을 보상하도록 규정하고 있다는 점, 일본 자연공원법에서는 임업의 경관적 가치를 인정하고 있다는 점은 위 규정의 도입을 검토하는데 시사하는 바가 있다.

The loss compensation system under the Forest Protection Act Article 10(3) in Korea has the structure of compensation for denial of approval. In other words, the system compensates for losses based on denied approval to new projects rather than private property rights infringed by activity restrictions following the designation of forest conservation zone. However, this system is proven ineffective to conciliate conflicts between stakeholders regarding the issue of expanding forest conservation zones into private forests. It is also inadequate to mediate the effect of expropriation of forest land. These problems are caused by the systems insufficiency to protect private property rights. However, there is a lack of preceding research on the issues. The loss compensation structure under the Forest Protect Act is quite different from the other structures under related acts. Thus, it has limitations in identifying exact targets of compensation in reference to the Act on Acquisition of and Compensation for Land as well as the legal concept of loss compensation and the requirement for the establishment of the right to request compensation. Therefore, this research inquired into compensability and allowable alternatives by applying the Separation Theory (Trennungtheorie) to the interpretation of loss compensation under the Forest Protect Act. As a result, this research found several de facto obstacles in the Forest Protect Act, which made effective compensation impractical despite the existing provisions for compensation under the Act. To examine the compensability of the loss compensation system under the Forest Protection Act, this study attempts to compare it with similar forest- and conservation-related acts in Korea and finds out that there is no similar structure within the other domestic laws. On the other hand, the study finds out that the Natural Park Act in Japan has the same system. However, the government of Japan has approved over a thousand cases per year in natural park areas in order to avoid the impossibility of compensation caused by the structural characteristics of its compensation system. There are criticisms in Japan because the compensation system may compromise the purpose and meaning of natural park designation and may promote the abuse of peoples rights to request approval. As a result of reviewing the possibility of compensating for general loss caused by denial of approval by selecting fifteen projects that are permitted to apply for permission under the Forest Protection Act, it is reconfirmed that effective compensation is difficult to implement and, thus, it is necessary to propose legal and policy improvements. This study analyzes two ways to amend the de facto obstacles in the loss compensation system under the Forest Protect Act. First, it is necessary to decouple the linkage between the provisions for loss compensation and the provisions for new projects subject to approval. This is because the approval of applications that are only for new projects deepens the gap between activity restrictions and compensation targets. And yet, this approach helps to ameliorate the uncertainty of compensation targets, but it demonstrates limitations in settling the problems of the loss compensation system itself. Second, it is also necessary to actively use policy alternatives that are not compensation-centered. The thesis considers the introduction of provisions for exceptions to activity restrictions on forestry. It has the advantage of solving the effect of expropriation due to the designation of forest conservation zone.