Urban Quality Follows the Rules of Bureaucracy: Urban Attractiveness, Bureaucracy, and Regulation

Abstract

What make cities attractive? Who is responsible for maintaining clean and beautiful cities on behalf of citizens? Can cities become more attractive without an economic sacrifice? This research does not attempt to characterize beautiful and attractive cities, but rather looks to provide both theoretical and empirical evidence that bureaucratic rules provide important minimum standards for the physical urban condition. Despite local governments and public servants are the keys to enhancing the physical quality of cities, very little has been written on how bureaucratic factors affect urban outcomes, such as the condition of public infrastructure, clean and beautiful streets, and well-managed building exteriors. In that sense, the purpose of this study is to empirically investigate this procedural relationship between bureaucratic activities and maintaining the citys physical attractiveness and quality of life. The dissertation specifically focuses on a cross-national study of cities in low- and middle- income countries (n=116), and comparing them with high income countries (n=57). I hypothesize that bureaucratic process is positively contributes to urban attractiveness in terms of existing physical urban living condition for residents. Bureaucratic process is defined as three dimensions; administrative processing rules, regulatory rules and public officials rules. This proposition is tested using number of different sources including World Banks Dealing with Construction permit index. The results of the analysis suggest that among three dimensions of bureaucratic factors, regulatory quality after construction and public officials quality were consistently significant factors on urban attractiveness. This study provides policy implications for public officials and decision-makers in developing countries that the necessary precondition for enhanced urban attractiveness is to first reform bureaucracy, then engage in planning to attract more investment and construction, and benchmark successful cases from developed countries for future planning.

매력적인 도시는 자본만으로 만들어질 수 있는 결과물인가? 매력적인 도시의 질을 유지하기 위한 책임은 누구에게 있는가? 경제적 자원을 동원할 수 있는 능력이 부족한 도시들은 매력적인 도시를 유지할 수 없는가? 본 연구는 위와 같은 질문으로부터 출발하였다. 도시공간의 질을 높이기 위해서는 균형적인 시장과 정부의 역할을 필요로 한다. 그럼에도 불구하고 도시공간의 물리적 질을 다루는 다수의 선행연구들은 과거 호황기를 누린 산업 대도시들의 경험적 근거와 사례를 바탕으로, 주로 시장의 역할을 중심으로 한 개발과 경제성장을 통해 도시공간의 질이 향상될 수 있다는 표면적인 정책적 처방을 제시하는데 머물러 왔다. 본 연구는 투자에 기반한 경제적 성장은 건설과 인프라구축을 통해 도시공간의 질을 일정 수준 향상 시킬 수 있으나, 일정수준의 도시화가 이루어진 이후의 도시미관, 거리의 쾌적함, 건물의 안전등과 같은 사후적인 도시관리는 다시 정부의 영역으로 귀속되는 현상에 주목하였다. 구체적으로는, 매력적인 도시공간은 경쟁력 있는 정부, 그 중에서도 경쟁력 있는 관료를 통하여 조성되고 유지될 수 있음을 이론과 개념을 통해 주장하고, 이를 실증적으로 검증하였다. 도시정부 업무의 대부분이 보편적인 도시공간의 질을 관리하고 유지하는 기능과 밀접하게 관련이 있음에도 불구하고, 행정관료들이 도시공간의 질에 기여하는 긍정적인 부분에 대한 실증적 연구는 여전히 미미하다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 우선 기존 기업이 활동하기 좋은 도시의 관점에서 정의된 기존의 도시매력도 (Urban Attractiveness) 개념을 살기좋은 도시의 물리적 환경 상태라는 확장된 개념으로 재정의하여 이론적 논의를 확장하였다. 도시매력도는 경제학, 마케팅 그리고 지리학에서 주로 다룬 개념이긴 하지만, 도시라는 공간적 단위와 매력도라는 개인의 인식(perception)을 바탕으로 공간의 질적 측면을 모두 다룬 개념이라는 장점이 있다. 실증분석시 종속변수로서 도시매력도는 거주자가 살기좋은 가장 기본적인 물리적 공간의 상태로 한정하였다. 이후 116개 중소득저소득 국가 (low-and middle-income countries)의 각 국가별 대도시들을 대상으로 하여 도시매력도와 관료적 요인의 관계 대한 통계적 실증분석을 실시하였다. 관료적 요인은 행정절차 (건축허가 시간, 절차수), 규제 (건설 이전, 건설과정 그리고 건설이후 관료의 개입정도), 공무원의 질(공무원역량, 재량)로 결정요인을 구성하여 분석하였다. 행정절차의 경우 기존의 선행연구들은 사업개시와 관련하여 기업의 환경적 측면에서 행정절차나 규제를 해석하였다면, 본 연구에서는 건설허가(Construction Permit)를 활용하여 사회적 측면에서 행정절차와 규제를 해석하였다는 점에서 새로운 시도이며, 이는 기존의 도시매력도 선행연구들이 다루던 기업활동을 위한 도시매력도가 아닌 거주자(residents)가 살기좋은 물리적 공간상태를 매력적인 도시로 측정하고 있는 본 연구에도 적절한 대리변수라고 볼 수 있다. 이를 위하여 전 세계 168개국의 대도시로 구성된 3년치 단기 패널자료를 구축하여 통합 OLS, 임의효과, 고정효과 분석모형을 사용하였다. 그러나 자료의 패널기간이 짧고, 관료적 요인이나 도시공간의 질이 단기간에 변하는 속성이 아니며, 모든 국가의 특성을 버리면서 변수의 시계열 적인 변화와 및 그 영향을 논의하는 것이 본 연구의 목적이 아니기 때문에, 최종적으로는 통합 OLS (Pooled OLS)와 임의효과(Random effect)모형만을 주된 분석모형으로 선정하였다. 주요분석 대상은 116개 중소득-저소득 국가의 대도시들을 활용하였고, 이후 52개 고소득 국가(high income countries)에도 동일한 분석을 통해 중-저소득 국가와의 결과를 비교하여 함의를 도출하였다. 본 연구의 분석단위는 도시이다. 그러나 많은 도시를 분석단위로 하는 기존의 선행 연구에서 한계로 밝힌 바와 같이, 연구자의 현재까지 지식으로는 전세계 모든 국가를 포함하는 신뢰성 높은 기관에서 발표하는 다년간의 도시수준 데이터는 없으며, 이러한 이유로 중소득-저소득 국가들을 대상으로 하는 도시연구는 실증분석에서 제외되거나 소수의 고소득 개발도상국 국가들의 도시들만이 분석에서 고려되어 왔다. 이러한 한계점을 보완하기 위해 저중소득 국가들을 대상으로하는 도시변수의 결측치는 STATA 다중대체(multiple imputation) 패키지를 통해 자료를 보정하였다. 실증 분석 결과, 116개국 중-저소득 국가들의 물리적 도시공간의 매력도에 있어서 통계적으로 유의미한 관료적 요인은 사후규제와 공무원의 역량 및 재량인 것으로 나타났다. 흥미로운 점은 건축허가(construction permit)의 소요시간인데, 도시공간의 매력도에 있어서 통계적으로 유의미하지 않거나, 오히려 정(+)의 이거나 U자 형태의 비선형 관계를 가지는 것으로 나타났다. 즉, 건축허가 소요시간이 길어져도 물리적 도시공간의 매력도 증진 될 수 있다는 것이다. 시간과 절차를 간소화 해야 산출(output)이나 결과(outcome)의 효과성이 높아진다는 다수의 일반적으로 받아들여지고 기존 NPM 논의에는 배치되는 결과이다. 이에 대하여 본 연구는 행정의 소요시간이 도시가 가지고 있는 문화적 특수성, 지역의 역사, 법률체계 그리고 도시시장의 선출직여부 등에 따라 달라질 수 있음을 설명하였다. 52개국 고소득국가의 물리적 도시공간의 매력도에 있어서 통계적으로 유의미한 관료적 요인은 규제적 요인(사전규제와 건설과정의 규제)이 유일하였다. 이는 고소득 국가에 비하여 중저소득국 국가의 물리적 도시공간 매력도에 있어서는 관료의 역량이 더 중요하며 사전보다는 사후의 관료의 개입에 따른 관리가 매우 중요한 요인이라는 것을 나타낸다. 추가적으로, 관료적 요인과 도시공간의 매력도의 관계를 이해함에 있어서 본 연구에서 활용한 통제변수들을 주목하여 볼 필요가 있다. 많은 중-저소득국의 도시들은 과거 영국이나 프랑스의 식민지였던 경험이 있으며, 이러한 경험은 과거 도시의 인프라와 형태와 밀접한 관련이 있음은 이미 다수의 기존의 선행연구에서 다루어왔다. 실증분석결과, 본 연구에서는 영국보다는 프랑스 식민지를 경험한 국가들의 현재의 물리적 공간의 도시매력도가 떨어지는 것으로 나타났다. 이는 철도나 도로등을 적극적으로 건설하였던 프랑스 식민지를 경험한 도시들의 인프라의 노후화에 따른 결과임을 유추해 볼 수 있다. 또한 지방정부의 리더가 비선출직 일수록 도시매력도가 높은것으로 나타났는데, 이는 개발도상국의 대도시가 결국 국가의 전체를 대변할 수도 있는 점, 중앙집권적일수록 빠르게 직접적으로 중앙정부의 재원을 도시에 투입하여 관리될 수 있다는 점, 공약이 아닌 중앙과 연계된 장기적인 관점에서 도시가 관리되어 질 수 있다는 점에서 그 이유를 유추해 볼 수 있다. 본 연구는 행정학에서 주로 다루지 않았던 주제를 이론적으로 개념화하고, 실증적 분석을 시도하여 관료들의 루틴화된 의사결정과정(bureaucratic process)과 법에 의한 업무처리가 사회에 기여하는 긍정적인 측면을 논의하고자 했다는 점에서 다른 연구들과 차별된다. 분석결과에 따른 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, 많은 개발도상국의 도시들은 자본만 있으면 도시가 개선될 수 있을 것이라는 환상에서 벗어나야 한다. 경제는 무한정 성장할 수 없으며, 자본의 이기심은 도시공간의 변화만을 추구하며 근본적인 도시의 질을 유지시켜주지 않는다. 본 연구에서도 도시에 관리는 경제적 수준의 문제가 아니라, 그 도시가 가지고 있는 역사적, 문화적 그리고 제도적 요인에 따른 차이가 있음을 보여주었다. 둘째, 도시의 매력도를 높이기 위해서는 선진국의 자본 혹은 제도개혁보다 도시관료의 개혁이 선행되어야 할 필요성이 있다. 본 연구의 실증분석결과에서도 중-저소득국의 도시매력도에 있어서는 사후규제를 통한 관리와 관료의 질이 통계적으로 유의미하게 나타났다. 즉, 절차나 시간 등의 효율성을 증진시키는 목적의 개혁보다 관료의 질이 더 중요한 요소일 수 있음을 보여주며, 선진국의 자본, 기존의 절차나 제도를 통한 개혁이 아닌 관료의 개혁을 통해 도시가 개선될 수 있다는 것을 의미한다. 본 연구의 결과에서도 고소득국가와 중-저소득국가의 도시매력도에 있어서 각각의 관료적 결정요인이 상이한 것으로 나타났다. 결론적으로, 본 연구는 기존의 어느 도시가 매력적인지를 판단하고 벤치마킹식 접근을 통해 도시의 질을 분석한 국가수준 연구와 달리, 모든 도시들은 각자의 매력을 가지고 있고, 이를 유지하고 관리하는 능력에 초점을 두고 실증연구를 하였다는 점에서 그 의의가 있다. 위의 논의를 통해, 본 연구는 도시의 물리적 공간의 질은 행정절차, 규제, 관료의 재량등과 같은 관료의 법칙(rules of bureaucracy)에 따라 다수를 위한 최소한의 질을 보장할 수 있으며, 이는 도시매력도에 가장 중요한 요인임을 주장한다.