공기업에 대한 통제가 채권발행에 미치는 영향에 관한 연구 (한국도로공사를 중심으로)

Abstract

최근 국가부채는 물론 공기업 부채가 사회적 이슈로 부각됨에 따라 공기업 부채에 대한 부분이 관심의 대상이 되고 있으며 대부분의 공기업이 외부 자금조달을 점점 확대하고 있는 상황에서 공기업 자금조달에 대한 궁금증을 가지고 자금조달에 대한 연구를 시작하게 되었다. 그 결과 공기업 중에서도 한국도로공사에만 유일하게 존재하는 정부 통제를 발견하게 되었으며 과연 자금조달에 대한 이러한 정부통제가 실효성이 있는지에 대한 의문을 가지게 되었다. 공기업에 대한 통제는 정부가 공기업의 내부 의사결정에 관여하는 것을 의미하는데 공기업에 대한 통제의 범위와 방법은 공기업의 공공성과 기업성의 균형을 전제로 하여야 하기 때문에 매우 어려운 과제 중의 하나이다. 공기업의 통제는 자율적인 경영을 저해할 수 있으므로 자율성을 지나치게 저해하지 않는 범위내에서 통제하여야 한다. 우리나라의 경우도 1973년 정부투자기관관리기본법이 제정된 이후 정부의 통제 및 감독사항이 예산, 물자구매, 감사는 물론 각종 보고 및 승인사항에 걸쳐 지나치게 다원화됨으로써 통제의 실효성을 기하기 어려웠을 뿐만 아니라 오히려 공기업의 창의성과 책임경영의식을 저해하는 요인으로 작용하였던 것이다. 본 논문은 공기업에 대한 정부 통제의 효과에 대한 연구로 특히, 정부 통제가 공기업 채권 발행에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석하였다. 분석 데이터는 21개 공기업과 한국도로공사의 채권발행에 대하여 한국도로공사법 사채 통제조항이 적용된 2001년을 기준으로 1991년부터 2000년까지의 10년과 2001년부터 2010년까지의 10년을 대상으로 추출하였으며, 정부의 사채 통제조항의 효과를 비계량적, 계량적으로 분석하였다. 특히 한국도로공사와 같이 매년 채권을 발행해 오고 있는 한국전력공사, 한국가스공사, 한국토지주택공사 등 4개 공기업을 비교대상 공기업으로 선정하여 분석을 시도하였다. 그 결과 한국도로공사 사채 통제 조항이 신설된 이후 대상 공기업 모두 일정기간 동안 채권발행이 감소추세에 있는 것을 확인할 수 있었다. 이러한 결과는 한국도로공사 채권 발행 금액이 사채 통제 조항으로 감소하였다는 것 보다는 전반적인 공기업 채권발행 여건으로 인하여 채권발행 금액이 감소하였다는 추정이 가능하게 된다. 한편, 한국도로공사는 사채 통제조항 신설 이후 은행차입, ABS 발행 등 채권 이외의 다양한 방법으로 자금을 조달하였는데 채권 이외의 자금조달액을 모두 포함하더라고 정부의 사채 발행 승인액 범위를 초과하지 않았다. 이러한 결과는 채권발행액 통제를 통해 적정한 채권발행과 부채관리라는 당초의 목적을 이루지 못하고 있다는 반증이 될 수 있으며 사실상 효과가 거의 없는 통제라 할 수 있겠다. 따라서 한국도로공사에 대한 정부 통제는 i) 공공기관 운영에 관한 법률 제1조(목적) 및 제3조(자율적 운영의 보장)에 의한 공공기관의 자율․책임경영과 배치된다는 점, ii) 한국도로공사에만 적용되는 조항이라는 점, iii) 한국철도공사는 같은 조항이 폐지되었다는 점, ⅳ) 예산 및 사업계획 수립시 국토해양부와 협의를 거쳐 이사회 의결을 통해 이미 정부의 통제를 받았다는 점으로 미루어 보았을 때 이는 분명 이중적인 통제로 볼 여지가 다분하다. 또한, 채권 발행금리에 대한 계량분석에서는 채권 발행금리에 영향을 미치는 요인을 발행금액, 한국은행 기준금리, 국고채권금리, 신용등급, 사채발행 통제조항으로 선정하고 각각의 통계적 유의미를 분석한 결과, 사채 통제조항, 한국은행 기준금리와 신용등급의 경우는 영향이 없는 것으로 나타났으며, 국고채권금리와 발행금액은 정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 국고채권 상승, 발행금액 증가는 채권 발행금리 상승으로 이어진다는 것을 알 수 있었다. 결론적으로 정부의 사채 통제는 자금조달 총액에 별다른 영향을 주지 못했으며 이와 더불어 채권금리에도 영향을 주지 못한 것으로 나타났다. 하지만 이 연구에서는 첫째, 자료 수집의 한계로 국내채권만 대상으로 하였다는 점 둘째, 공기업의 재무구조는 부채보다 자산이 훨씬 큰 구조로 부채 상환에는 큰 문제가 없을 것으로 판단되나, 최근 공기업의 부채문제가 사회적 이슈로 대두되면서 공기업 자금조달에 대한 자율만을 강조할 수는 없다는 것이다. 이러한 한계에도 불구하고 이 연구는 공기업의 실제 사례를 다루어 연구 대상의 확대에 어느 정도 기여하였다는 점에 의의가 있다고 할 수 있다.