박정희 정권기 정치와 행정의 관계: 산업화 정치와 관료제의 자율성을 중심으로

Abstract

정치와 행정의 관계는 행정학의 전통적인 주제 중 하나이다. 이와 관련하여 박정희 정권과 같은 발전국가(developmental state) 체제에서는 행정이 주도적으로 정치를 이끌어간다는 행정 우위론이 지배적이다. 이러한 주류적인 관점은 일단 외관상으로는 타당하다고 볼 수 있다. 특히, 70년대 유신체제에서 볼 수 있듯이, 정치의 실종 시대에는 행정이 국정운영의 중심이 될 수밖에 없기 때문이다. 그러나 이러한 견해는 정치를 민주주의 내지 선거정치로 너무 좁게 정의했다는 비판에서 자유로울 수 없다. 그런데 만일 쿠데타와 같은 비민주적인 방식으로 집권한 정치 세력 들이 경제성장이라는 대안적인 방법으로 정치적 정당성을 얻는 산업화 정치를 정치의 개념에 포함시킨다면 얘기는 달라진다. 이러한 산업화 정치의 논리가 지배적인 정치체제에서 정치논리를 탈각한 채 경제를 운영할 수는 없다. 그렇기 때문에 박정희 정권 하에서 행정이 상당한 정도의 자율성을 가지고 국정운영의 중심이 되었다고 하더라도, 그러한 자율성 내지 독자성은 산업화라는 정치적 지상목표를 달성하기 위한 수단 내지 도구에 불과했던 것이다. 그리고 이러한 점은 경제 기획원의 사례에서 충분히 입증된 바 있다. 60년대 경제정책의 총괄부처였던 경제기획원이 70 년대 중화학공업화를 추진하는 과정에서 주변부로 밀려난 것은, 정치권력에 의해 부여된 행정의 자율성 내지 독자성이 가지고 있는 한계를 명확하게 보여주는 사례이기 때문이다.