Bandaids or Bandwagons? A Comparative Analysis on the Nonprofit and For-Profit Organizations Entry in the Seoul Elderly Care Program

Abstract

The growing phenomenon of a mixed sector market as a social service delivery mechanism in Korea prompts the question of whether such diversification in the types of providers can help address the unmet demands by the other sectors. The three-failures theory that emerged from public economics literature supports this hypothesis by arguing that government, nonprofit, and for-profit sectors coexist as supplements to each other in the face of increasing societal needs for public (and publicly funded) social services. However, most of the relevant empirical studies have paid disproportionate attention to nonprofit entry patterns, leaving the distributional patterns of their for-profit counterparts either neglected or over-simplified.

With this in mind, this study aims to test how the three-failures theory unfolds when nonprofit and for-profit entry patterns are jointly tested under the same conditions through the case of the elderly care program in Seoul. We highlight and demonstrate that a comparative analysis between the two sectors provides a better analytic opportunity to assess each sectors role on a relative scale as well as the entire landscape of local service deliverers. With the 2 ordered probit models, 5 major hypotheses are tested on the number of nonprofit and for-profit entries into the Seoul elderly care program between 2012 and 2019. Our findings suggest that newly entering nonprofit organizations and for-profit organizations are useful supplements; nonprofit organizations are more prevalent in and cater to the needs of lower-income communities, whereas for-profit organizations are more prevalent in wealthier neighborhoods. However, the nonprofit sectors role as gap-fillers seems to be very limited in serving heterogeneous demands that are also unable to be addressed by the government or by the for-profit sector.

우리나라 사회서비스는 그동안 전자바우처의 도입 등 시장기제에 의한 양적 확대를 목표로 해 왔다. 이렇게 조성된 사회서비스 시장에서 국가와 비영리 조직, 그리고 영리조직들은 동일한 유형의 서비스를 함께 제공하게 됨에 따라, 이들에 의한 사회서비스의 지역적 분포가 어떠한 양상을 보이는지는 공공서비스 전달체계의 효율성과 형평성 모두의 측면에서 중요한 정책적 함의를 지닌다.

이와 같은 사회서비스의 공급주체로서 공공, 비영리, 영리 부문 간 관계와 역할에 관한 논의들은 주로 공공경제학에서 출발한 Steinberg (2006)의 Three-Failures Theory를 둘러싼 논쟁을 통해 발전해 왔다. 그 중에서 특히 이론적 ∙ 경험적 쟁점이 되어 온 부분은 비영리 조직들이 과연 사회서비스 공급에 대한 정부와 영리 조직의 기능을 보충하는 보충적 대체관계인지 혹은 비영리 부문 특성 상의 자원의존도에 따른 중복적 보완관계일 것인지에 관한 문제이다. 그러나 이에 관한 대다수의 실증연구들은 비영리 조직 만을 분석 대상으로 하거나, 영리 조직을 포함할 경우 정부나 지역사회적 특성 등 비금전적 요인들을 고려하지 않음으로써 해당 서비스의 전달체계를 부분적으로만 파악하는 분석 상의 한계를 보여 왔다.

이러한 배경에서 본 연구의 목적은 영리 조직들과 비영리 조직들의 진입 양상들을 동일한 사회서비스와 지역사회적 조건 하에서 함께 비교함으로써, 기존 연구 쟁점에 대한 다각적 접근 가능성을 검토하는 것이다. 연구의 이론적 기반에 따라 다섯 가지 가설들을 설정하였으며, 영리와 비영리 사회서비스조직들의 진입 수에 대한 순서형 프로빗 모형을 통해 이들을 검증하였다. 본 연구를 위한 실증데이터는 2012년부터 2019년 사이 새로 진입하는 노인돌봄종합서비스 제공 기관들에 관하여 구축한 서울시 자치구별 데이터를 이용하였다.

분석 결과 지역의 소득수준은 영리 기업들의 진입 수준과 정의 상관관계를 보이는 반면, 비영리 조직들의 진입 수준과는 부의 상관관계를 보이는 것으로 나타났다. 그러나 인구의 이질성을 나타내는 교육수준 이질성과 빈곤율은 영리 기업들의 진입 수준에는 부의 상관관계를 보인 반면, 예상과 달리 비영리 사회서비스 조직들도 교육수준의 경우에는 부의 상관관계를 보여 정부의 중위투표자선호에 대한 보충적 기능은 작동하지 않을 가능성이 높은 것으로 나타났다. 이 연구의 경험적 발견들은 three-failures theory를 둘러싼 비영리-영리, 그리고 비영리-정부 간 관계들을 부문간 비교적 관점에서 바라볼 수 있는 가능성을 시사하였다. 또한 서울시의 노인돌봄종합서비스의 향후 정책적 개선을 위한 시사점들을 도출하였다.