지방자치단체 주도 글로벌 특구 전략에 관한 연구

Abstract

2003년 시작된 경제자유구역(Free Economic Zone) 제도는 전세계 범위로의 경제체제 확대 및 중국의 개방과 같은 동아시아의 지역적 변화에 대한 공간적 대응 전략이다. 이 중 IFEZ는 외국인 투자기업 유치를 기반으로 생산자서비스업의 성장을 통해 신자유주의적 경제체제 전환과 1998년 경제위기의 극복하려는 중앙정부의 기획의 산물로 이해된다. 그러나 메가프로젝트에 대한 중앙정부 중심의 해석은 지방자치단체 및 다양한 민간영역의 역할에 대한 이해의 폭을 제한한다. 또한 전세계적 범위의 경제적 네트워크에 연결된 주요 도시들은 주변지역을 병합하면서 동시에 육성하고, 내부에서는 상호보완적으로 연합하면서 점차 공간적으로 확대되어 글로벌 도시권(都市圈)으로 변화하였다. 따라서 IFEZ가 표방하는 국제도시 또한 글로벌 도시권의 범위에서 규정되고 성장을 확인하여야 한다. 이러한 배경 아래에서 본 연구는 메가 프로젝트의 개발 과정에 드러나는 거버넌스의 양상을 분석하고, 광역화되는 도시권에서의 더 넓은 범위의 이해당사자를 포괄하는 거버넌스의 필요성을 드러내는 것과, 도시가 메가 프로젝트를 통해서 글로벌도시 네트워크의 연결성을 강화하려는 과정을 분석하고, 그 가능성을 모색하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위하여 인천광역시의 1990년대 송도신도시 개발계획에서 현재의 IFEZ에 이르기까지의 계획과정 및 인천광역시의 산업 구조를 비롯한 변화를 확인하기 위하여 문헌 연구와 인터뷰, 통계 데이터 등을 분석하였다. 본 연구의 결론은 다음과 같다. 첫째, 중앙정부의 제도적, 재정적 지원과 민간투자자의 자본을 활용한 글로벌 특구의 개발은 이해당사자 간의 의견 차이와 갈등으로 인하여 목표와 다르게 진행되었다. 민간개발사업자 유치를 통한 도시개발은 참여 기업의 부침, 사업 진행 방식에 대한 합의 부족과 개발사업자의 이탈, 개발사업자의 역량 부족이나 수익 모델에 대한 인식 차이 등으로 인하여 대부분 실현되지 못하였다. 중앙정부의 정책적 아젠다는 공간적으로 송도신도시와 IFEZ에만 국한되지 않았으며, 서울대도시권의 지방자치단체들은 각자의 개발 계획을 국토개발의 아젠다 안에 편입시켰다. 서울대도시권이 다핵공간구조로 변화하면서, IFEZ는 서울에 새롭게 형성된 여러 클러스터들과 기능적으로 경쟁적 위치에 놓였다. 또한 중앙정부의 글로벌도시로의 개발 계획이 지역 개발보다는 제도적인 부분, 특히 금융시스템 개혁을 강조하는 방향으로 전환되면서, 지역개발중심의 경제자유구역의 중요성은 희석되었고, 개발사업은 IFEZ 내부에서 서울대도시권 범위로 분산, 확장되었다. 둘째, 인천광역시는 송도신도시와 IFEZ개발로 생산자서비스업을 육성하여 글로벌도시로의 성장을 도모하며, 이를 통하여 글로벌도시 네트워크에 합류하고자 하였다. 인천광역시의 송도신도시 개발 전략은 수도권 인구 집중을 완화하기 위한 중앙정부의 개발 규제 강화라는 외부적 배경과 도시 성장 동력의 둔화라는 도시 내부적 요인 안에서, 당시 강조되기 시작한 도시 경쟁력 강화를 위한 대안으로 고안되었다. 인천광역시는 기존의 상주인구 확보라는 지표에서 벗어나, 국가적으로 추진된 국제공항을 지역에서 활용하고, 기존의 해운 기능을 재발견하며, 시대적으로 각광받는 정보산업 육성을 통해서 도시 산업구조를 개편하려고 하였다. 송도신도시와 IFEZ 개발 계획은 공통적으로 정보통신산업과 금융업, 연구개발업, 물류업 등 생산자서비스업 개발을 핵심적인 목표로 강조하는 글로벌도시의 형태로 구상하였으며, 이 개발을 통하여 글로벌 범위의 경제체제에서 중심적 역할을 도모하였다. 그러나 서울대도시권이 다핵적 글로벌 도시권으로 변화하면서, IFEZ는 글로벌도시 네트워크에 직접 접속하는 형태가 아닌 글로벌 도시권 내의 상보적 클러스터로 변모하였다. IFEZ는 글로벌도시로 이행하기 위하여 Tri-port 전략에서부터 기대했던 전문서비스업이나 금융업 등을 성장시키지 못하였다. 반면 국가 수준에서 집중적인 지원을 받은 국제공항을 바탕으로 대규모 물류 중심지로 성장하여 물류관련 서비스업이 집적되었으며, 바이오-헬스케어 분야의 대기업 및 정부 사업 유치를 통하여 바이오 클러스터를 형성하였다. 이 연구의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 송도신도시에서 IFEZ에 이르는 일련의 개발 흐름은 여전히 택지개발과 주택공급 중심의 도시계획이 유효한 한국의 여건에서 산업구조 변화를 위한 기업유치 중심의 개발계획이라는 의의가 있다. 도시의 모든 유무형의 역량이 자산화되는 오늘날, 도시의 경쟁력은 결국 도시의 경제력과 깊이 연동된다는 점에서, 그리고 그 증거로서 파주, 마곡, 잠실, 평택 등 주거보다 기업의 입지와 산업 육성을 위한 개발계획이 나타난다는 점에서 이 의의는 더욱 부각될 수 있다. 둘째, 그럼에도 불구하고 송도신도시-IFEZ 개발은 여전히 한국의 지방자치단체의 정치적, 제도적, 재정적 여건 속에서 독자적으로 대규모 도시개발을 진행하는 것에는 분명한 한계가 있음을 보여준다. IFEZ는 글로벌 범위에서 해외의 특구들과 경쟁하려는 목표를 세웠지만, 실제 경쟁 대상은 서울과 경기에 클러스터로 조성된 작은 IFEZ들이며, 일부 개발사업은 공공계획의 지원에도 불구하고 시장의 선택을 받지 못하며 둔화되었다. 이는 인구와 재정적 측면에서 더 열악한 지방도시에서 추진되는 자체적인 행정기관 이전, 혹은 지방 이전 공공기관을 중심으로 한 신시가지를 건설 등의 오래된 개발의 문법은 인구와 연관 산업 유치의 관점에서 더욱 제한적인 효과를 기대할 수 밖에 없다는 근거로 작동한다. 셋째, 지방자치단체들의 도시개발의 효과를 극대화하고, 중복과 경쟁의관계를 상보적 관계로 전환하기 위하여, 광역적 영역에서 지방자치단체와 중앙정부가 참여하는 다층적 거버넌스 형태의 제도적, 재정적 권한을 가진 거버넌스 구성이 필요하다. 도시권 내 지방자치단체들 간의, 또 이들을 중재하고 조정할 중앙정부를 포괄하는 광역적 영역에서의 거버넌스 부재는 도시권 내부 클러스터간의 관계를 상보적이기 보다는 경쟁적인 제로섬 게임의 양상으로 만들었다. 도시 경계가 경제적 범위를 포용할 수 없다는 점이 명백한 시점에서, 대규모 메가 프로젝트를 통한 특구 계획의 문법은 글로벌 도시권 수준의 거버넌스에서 추인되어야 한다. 이를 위하여 도시권을 구성하는 기초 및 광역지자체, 중앙정부부처에 이르는 거버넌스 구성은 필연적이다.

The Free Trade Zone (FTZ) system, launched in 2003, is a spatial response strategy to regional changes in East Asia, such as the expansion of the global economic order and the reform-open policy of China. Incheon Free Trade Zone (IFEZ), which is a form of FTZ, is understood to be the product of national states plan to transform the neo-liberalistic economic system and overcome the advanced producer services(APS) based on attracting foreign investment companies. However, the analysis of the mega- project established upon the national state limits the depth of ones understanding of the various roles of the private sectors. In addition, major cities connected to the global economic network simultaneously merged and fostered the surrounding areas, while internally, they expanded spatially and transformed into global city-regions by complementarity networks. Therefore, the IFEZ's 'International City' should also be defined within the scope of the global urban area and growth should be confirmed. Fabricating upon such background, the study analyzed the aspects of governance revealed in the development of mega-projects, which in turn revealed the need for governance that encompasses a wider range of stakeholders in the regionalized city-region. Moreover, the analysis further extended into the exploration of the process of strengthening the connectivity of the global city network through the mega-project. Literatures, interviews and statistical data were analyzed to identify the changes of developmental processes and industrial structures from Incheon Metropolitan Citys 1990s Songdo New Town development plan to the current IFEZ. The study revealed the following two conclusions. First, the development of the 'Global Special Zone' using the institutional and financial support of the national state and the capital of private investors was diverted from the primary goal due to disagreements and conflicts between the stakeholders. Urban development through the attraction of the private developers became largely infeasible due to the prosperity and adversity of the private collaborators, and the differences in revenue models among the public and private collaborators. The disagreements on method of project progression, incapability, and desertion of the developers further intensified the complication. The national state's planning agenda was not limited to the new Songdo City and IFEZ spatially, and local governments in the Seoul Metropolitan Area (SMA) incorporated their respective development plans into the national agenda. As SMA transformed into a polycentric spatial structure, IFEZ was functionally competitive with several newly formed clusters in SMA. Furthermore, as the national states public plan shifted from regional development to improvement of financial system, especially by abolishment of financial legislation, the importance of regional development oriented FTZ was diluted and the mega-project extended from IFEZ to SMA. Second, the local government of Incheon sought to grow into global city and be involved in the global city network by fostering the APS through the development of Songdo New Town and IFEZ. The Songdo New Town development strategy of the local government of Incheon was designed as an alternative to enhance Citys competitiveness within the external background of strengthening the national states development regulations to ease the population density of SMA and internal factor of citys growth retard. The local government of Incheon diverged from its original indicator, which was resident population, and reforming its industrial structure by utilizing the international airports, rediscovering the existing marine transports, and fostering the information industry in 1990s. The Songdo New Town and IFEZ development plan were designed in the form of a global city, which emphasized the development of APS, such as information and communication, financial business, R&D, and logistics. Through this development, the local government of Incheon aspired to play the primary role in the Global economic order. However, as SMA changed to a polycentric global city-region, IFEZ was transformed into a complementary cluster within the global city-region from its form of directly accessing the global city network. The expected growth of APS and financial business from the Tri-port strategy to advance into global city failed in IFEZ. On the other hand, IFEZ grew into a large logistics hub based on international airports with intensive support at the national level, integrating logistics-related services, and forming a bio-cluster through the attraction of large and government projects in the bio-healthcare sector. The study revealed the following implications. First, the series of development flows from Songdo New Town to IFEZ is still essential as a corporate-oriented development plan for industrial structure change in Korea's conditions, where housing site project and housing supply-oriented urban planning are valid. Today, this implication is further emphasized as the citys competitiveness is deeply interconnected to the citys economic power, which is evidently displayed by the development plans for corporate location and industrial development being preferred than housing development in Paju, Magok, Jamsil, and Pyeongtaek. Second, nevertheless, the development of Songdo New Town-IFEZ still shows that there is a clear limit to independently conducting large-scale urban development under the political, institutional and financial conditions of local governments in Korea. IFEZ set a goal of competing with foreign SEZs on a global scale, but the actual competition arose with the clusters of fragmented IFEZs in Seoul and Gyeonggi Province, and some sectors of mega-projects decelerated due to the lack of market choice despite public planning support. This is based on the evidence that older development method, such as moving of local agencies or construction of new towns established upon the relocation of public agencies within the inadequate provincial cities, is more limited in terms of attracting population and associated industries. Third, in order to maximize the effectiveness of urban development of local governments and to convert overlapping and competitive relations into complementary relationships, multi-level governance involving local governments and national state is necessary. The lack of governance among local governments in the regional scale that encompasses the national state to mediate and coordinate them has made the relationship between clusters in city region a more competitive zero-sum game than complementary. Since it is evident that city boundaries cannot embrace economic scope, the method of special zones planning through large-scale mega projects should be derived from global city region governance. Therefore, governance constituted local and regional governments, and ministries of national state, which leads into city-region is inevitable.