행정법의 '소권'(actio)중심적 이해에 관한 연구

Abstract

행정소송의 목적과 기능에 관한 논의, 즉 주관적 권리구제와 행정의 객관적 통제라는 가치의 대립과 관련하여 부흐하임(Buchheim)이 제시한 행정법의 소권모델(Aktionenmodell)은 하나의 단서가 되어준다. 부흐하임에 따르면, 독일 행정법학의 지배적 경향으로서 개인의 행정에 대한 청구권(Anspruch)을 중심으로 행정상의 법률관계를 파악하는 관점이 존재하는데, 이를 청구권모델(Anspruchsmodell)이라 부를 수 있다. 취소소송의 기초로 실체법상 취소청구권을 가정하는 청구권모델에 의하면 소송법은 실체법적으로 완결된 법률관계를 단지 소송에 반영하는 것으로 그 역할이 축소된다. 이러한 청구권모델의 대안으로 구상된 소권모델은 로마법상 소권, 즉 악치오(actio) 개념을 근거로 행정법을 재구성하려는 시도이다. 권리의 재판상 실현의 측면을 강조하는 소권모델에 따르면, 행정법의 법률관계는 행정실체법만으로 이루어지는 것이 아니고, 소송법 규범과 법원의 역할을 함께 고려함으로써 파악되어야 한다. 여기서 재판상 권리실현과 무관한 실체적 청구권 개념은 불필요하다. 소권모델의 이론적 근거와 청구권모델의 배경을 이해하기 위해서는 소권과 청구권, 주관적 권리 개념에 대한 역사적 고찰이 필요하다. 로마사법(私法)의 중심개념이었던 소권, 즉 악치오는 권리와 그 실현수단이 합쳐진 개념이었다. 독일의 로마법 계수 이후 19세기에 사비니는 이를 권리로 파악하였고, 빈트샤이트는 악치오에서 실체(법)적 요소를 강조하여 청구권개념을 확립하였다. 빈트샤이트의 해석은 공법에도 영향을 미쳐 옐리네크와 뷜러 등에 의해 주관적 공권으로 이어졌고, 이는 행정법의 청구권모델이라는 입장의 이론적 배경이 되었다. 소권과 청구권, 주관적 권리의 역사적 발전과정과 상호관계에 비추어 보면, 개인에 대한 귀속으로서의 주관적 권리와 재판을 통해 이를 실현할 수 있는 힘인 소권을 인정하면 충분하고, 별도로 청구권이라는 개념을 인정할 필요성이 없다. 실체법상 청구권 개념에 의존하지 않는 소권모델에 따를 때 소송법의 독자성을 인식하고 취소소송과 확인소송 및 ｢행정법원법｣상의 일부 규정들을 소송법상 제도로 올바르게 이해할 수 있다. 문제제기 대상의 불명확성과 공법적 특수성 고려의 부족이라는 방법론적 한계에도 불구하고 소권모델은 독일 행정법학의 지배적 경향을 드러내고 그 역사적 기원을 밝혀낸다는 점에서 큰 의의를 지닌다. 소권법적 관점은 행정법에서 소송법과 재판이 가지는 의미를 다시금 생각하게 하고, 독일 행정법학의 유산이자 한계인 보호규범이론에 대한 재인식의 계기를 제공한다. 그리고 무엇보다도 바람직한 행정재판모델로서 행정소송을 객관소송으로 이해하는 관점에 대한 중요한 단서가 된다.

Im Zusammenhang mit der Auseinandersetzung über den Zweck und die Funktion des Verwaltungsprozesses bietet das Aktionenmodell des Verwaltungsrechts ein Anhaltspunkt für die Diskussion. Nach Ansicht Buchheims kann man eine herrschende Tendenz in der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft finden, die Verwaltungsrechtsverhältnisse als Syetem des materiellen Anspruchs begreift, welches als „Anspruchsmodell‟ bezeichnet werden kann. Dieses Modell, das einer Anfechtungsklage einen materiellen Aufhebungsanspruch unterstellt, beschränkt das Prozessrecht darauf, das im materiellen Recht bereits entschiedene Rechtsverhältnis lediglich prozessual zu spiegeln. Ein alternatives Modell, Aktionenmodell, ist ein Versuch, das Verwaltungsrecht aufgrund des Konzepts der römischen actio zu rekonstruieren. Das „Aktionenmodell‟, welches den Aspekt der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung herausstellt, greift das Rechtsverhältnis im Verwaltungsrecht im Zusammenhang nicht nur mit dem materiellen Verwaltungsrecht, sondern auch mit den Normen des Prozessrechts und der Rolle des Gerichts auf. Der Begriff des materiellen, von gerichtlicher Rechtsdurchsetzung unabhängigen Anspruchs ist unnötig. Um theoretische Grundlagen des Aktionenmodells und Hintergrund des Anspruchsmodells zu untersuchen, ist eine historische Betrachtung über actio, Anspruch und subjektives Recht gefordert. Actio, der Schlüsselbegriff des römischen Privatrechts, war ein Konzept, das subjektives Recht und Durchsetzungsmittel umfaßt. Im 19. Jahrhundert begriff Savigny die actio als subjektives Recht und legte Windscheid den Anspruchsbegriff durch die Hervorhebung des materiellen Elements der actio fest. Die Deutung Windscheids beeinflusste auch die Lehre von öffentlichem Recht, die dem Begriff des öffentlichen subjektiven Rechts bei Jellinek und Bühler zugrundelag, und wurde theoretischer Hintergrund des Anspruchsmodells des Verwaltungsrechts. Die Betrachtung der historischen Entwicklung und des Verhältnisses zwischen actio, Anspruch und subjektives Recht ermöglicht, subjektives Recht als individuelle Zuordnung und actio als gerichtliche Durchsetzungsmacht anzuerkennen, und daneben Anspruchsbegriff als entbehrlich anzusehen. Durch das Aktionenmodell, an das Konzept des materiellen Anspruchs nicht angelehnt, kann man die Selbstständigkeit des Prozessrechts erkennen und einige Bestimmungen der VwGO, z.B. Anfechtungs- und Feststellungsklage, als rein prozessuale Institutionen verstehen. Trotz einigen methodischen Problemen der aktionenrechtlichen Perspektive, z.B. die Undeutlichkeit des Streitgegenstands oder sparsame Überlegungen über die Sonderheiten des öffentlichen Rechts, kommt diesem Modell eine große Bedeutung dadurch zu, dass es das herrschende Verständnis der deutschen Verwaltungsrechtslehre und seine historische Ursprung erklärt. Das Aktionenmodell lässt den Sinn des Prozessrechts und des Gerichts im Verwaltungsrecht wiedererkennen und bietet die Gelegenheit, deutsche Schutznormtheorie wieder zu bewerten. Nicht zuletzt für den Standpunkt, Verwaltungsprozess als die objektive Struktur zu verstehen, ist dieses Modell hilfreich.