담론 제도주의 관점에서 본 세계수준대학육성정책 분석: BK21 사업을 중심으로

Abstract

The purpose of this study is to explore changes in ideas for World-Class Universities (WCU) by major policy actors (government, Ministry of Education, universities, National Assemblys Education Committee, Ministry of Finance, Special Committee on Budget and Accounts, etc.) reflected in the BK21 Project. The ultimate goal of this research is to examine their gap with the recent global trends on WCUs. The research questions are as follows. First, it analyzed the main points of the overall projects programs, budget structure, and evaluation indicators by looking at the overall changes in the design of each step until the 4th stage of the BK21 project. Second, the research focused on the idea and discourse of policy actors − such as the government, the Ministry of Education, universities, the National Assemblys Education Committee, the Ministry of Strategy and Finance, and the Special Committee on Budget and Accounts − in terms of discourse institutionalism. Third, based on this, the research analyzed the relationship between ideas and power (Carstensen & Schmidt, 2016) and how each agent had made adjustments to their reflect ideas in World-Class University Building Policy. Accordingly, this study analyzed policy discourse from the perspective of discourse institutionalism to comprehensively view the power and discourse process among policy actors at the level of ideas and discourse. Specifically, this study focused on the framing of governments ideas, the ideas of the key actors appearing in the discourse process, and the discourse strategies they act to reflect their ideas in the final policy. This study used the process-tracking method to explore ideas that affected the BK21 Projects policy transformation. The contents of the analysis were the four periods in which the policy formation and revision was made from stage 1 to stage 4(1999~2020). Various materials related to the BK21 Project were used for analysis − press releases, research reports, public hearing materials, and minutes of the National Assembly meeting. Prior to the analysis, theoretical exploration has shown that today's social expectations for world-class universities were beyond the realm of the state and were in the realization of the role of universities as global public goods. This explains that the policy to foster WCUs can also be interpreted in various ways depending on what the main body of globalization is and in which sphere it aims at. Based on this, the study sought to interpret the ideas and discourse of major policy actors on world-class universities. As a result, the following key issues were identified: First, the analysis of major policy actors' ideas of WCU and the process of policy discourse showed that the government and the Ministry of Education devised policies with the idea that creating a few world-class universities would improve the global reputation of higher education in Korea as a whole. Under these policies, weaker universities have brought about policy modifications by giving shame to the Ministry of Education by citing cognitive justification and normative values. Specifically, despite agreeing with the government's ideas, they argued for balanced regional development, alleviating gaps between universities, and fairness. Although theoretically emphasized, the emphasis on Glocalization or regional-global connectivity did not gain much strength from the discourse of the nation's policy of fostering WCUs, which considered competition in the rankings more important. In addition, the tug-of-war between the National Assembly's Education Committee, the Ministry of Strategy and Finance, the National Assembly's Budget and Accounts Committee, and the Ministry of Budget and Policy − which exercise power over the size of the budget − is centered on the idea that the policy of fostering world-class universities should be able to create top universities in the world. By citing international indicators that tells that the level of higher education in our country is low, the Ministry of Education has secured an amount of government budget for WCU policies. This, in turn, leads to the burden of the Ministry of Education to show tangible results in these international rankings in short terms. This seemed to be the reason why the projects quantitative evaluation indices could not change easily even if all agreed to the need for a change to a qualitative performance evaluation. Also, the National R&D Evaluation has rather became representative as the basis for the performance of the overall project and seemed to have influenced the quantified quality assessment. However, the Ministry of education and the financing boards were not just in a check-up relationship. Rather, by forming a positive network with the stakeholders in finance and budgets, the Ministry of Education wanted to maintain the principle of "select and focus to foster WCUs, so it could rule out alternative ideas from minority universities more strongly. Second, as a result of examining the changes, the policy has undergone in accordance with the policy actor's idea of a WCU, the following are the results. The study has shown that in the early stages of the project, 'world-class universities' were used as rhetorical expressions to induce competition among domestic universities through budgeting and selective university support rather than showing excellence in the global market. In other words, the government and the Ministry of Education hid behind the scenes the purpose of reforming the university system and induced competition among universities among the nation. Thus, it ruled out alternative ideas from the university community and forced the contents of policies that were claimed to be unrelated to fostering WCUs. However, from the third stage, the Ministry of Education began to express its opinion that efforts at the university-wide level should be made to raise the ranking of world-class universities, but its implementation was not reflected − offended against strong opposition from the Education Committee and the Special Committee on Budget and Accounts. By the fourth stage, the Ministry of Education persuaded the offenders of the need for university-level support and formed a favorable network with them, which enabled them to succeed in securing the budget for the Postgraduate Innovation Support Funds. Third, after looking at various interpretations of WCUs, the analysis of the ideas of Korea's WCUs is as follows. First of all, Korea was very interested in securing excellent research personnel at WCUs, and it was considered that forming world-class research conditions was a way to prevent the brain drain of domestic students and secure excellent international faculties and students from abroad. In particular, all of these were considered strategies for securing global competitiveness at the national level in Korea; while as, discourse on exchanges with foreign researchers from an academic point of view and accepting multiculturalism from a socio-cultural point of view were excluded. In addition, the BK21 project did not actively discuss the financial security of universities, and it was difficult for local universities and public universities to find industries that would positively consider industry-academic cooperation in the context of Korea. In the end, based on the normative idea of 'unfairness' each university face in finding industries to fund, the conditions for securing response funds were abolished after the first and second stage. Finally, looking at the subject of autonomy and responsibilities of universities, it was understood that the responsibilities of universities benefiting from the BK21 project were generally to produce results that would represent the economic and political superiority of the country and that at the university level, it was competing with other universities in Korea to secure abundant financial resources. This is a characteristic of the university policies of countries based on Confucian culture such as Korea, and the idea of WCU was far from fulfilling the public responsibilities of the international community which is emphasized today. In particular, as long as evaluation and reputation are used as the basis for achievement, it is believed that Korea's research universities will have a number of pre-determined tasks to expand their sphere of activity to the world. Based on the above discussion, this research produced policy suggestions such as granting responsibility to world-class universities to embrace regions-state-world, revitalizing consortiums with local leading universities, exploring strategies for academic politics, securing feasibility of qualitative assessment systems, and reaching agreements on evaluation systems with other ministries, including the Ministry of Science and Technology.

이 연구의 목적은 BK21 사업에 반영된 주요 정책 행위자들(정부, 교육부, 대학사회, 국회 교육위원회, 기재부, 예산결산특별위원회 등)의 세계수준대학에 대한 아이디어 변화를 탐구함으로써 최근 세계적 동향과 어떠한 간극이 있는지를 살펴보는 데에 있다. 이에 따라 이 연구는 아이디어와 담론의 수준에서 정책 행위자들 간의 권력과 담론 과정을 종합적으로 조망하기 위해 담론 제도주의의 관점에서 정책 담론을 분석하였다. 이 연구의 연구문제는 다음과 같다. 첫째, BK21 사업 4단계까지 각 단계별 사업의 설계 시점에 전반적으로 어떠한 단계별 변화가 있었는지 살펴봄으로써 전반적인 사업의 체계, 예산구조, 평가지표의 주요 사항을 분석하였다. 둘째, 각 단계별 정책 형성 과정에서 정부 및 교육부, 대학, 국회 교육위원회, 기획재정부, 예산결산특별위원회 등이 각각 어떠한 담론 양상을 보였는지를 담론 제도주의의 관점에서 정책 행위자의 아이디어와 담론을 중심으로 살펴보았다. 셋째, 이를 바탕으로 각 주체가 아이디어를 세계수준대학육성정책에 반영하기 위해 어떠한 담론 전략을 통해 조정을 이루어냈는지를 아이디어와 권력의 관계(Carstensen & Schmidt, 2016)에서 분석하였다. 이 연구는 BK21 사업 정책 변형에 영향을 미친 아이디어와 담론을 담론 제도주의의 관점에서 조망하였다. 구체적으로 이 연구는 단계별로 정부의 틀 짓기(framing)와 주요 행위자 간 담론과정에 나타나는 주체별 아이디어, 그리고 정책 반영을 위한 각 주체의 담론 전략에 주목하였다. 이를 위해 이 연구는 과정추적법을 활용하여 담론을 분석하였다. 분석의 내용은 1~4단계 BK21 사업의 정책 형성 및 수정이 이루어진 네 시기이며, 분석 자료는 BK21 사업과 관련된 보도자료, 연구 보고서, 공청회 자료, 국회 회의록 등이 있다. 분석에 앞서 이론적 탐구를 통해 오늘날 세계수준대학에 대한 사회적 기대가 국가의 영역을 넘어서서 글로벌 공공재로서 대학의 역할 실현에 있음을 보였다. 이에 따르면 세계수준대학육성정책 또한 세계화의 주체를 무엇으로 보고, 어떠한 목표로 어느 활동의 장(場)에서 역할을 수행할 것인가에 따라 다양한 해석이 가능하다. 이 연구는 이러한 분석에 기반하여 주요 정책 행위자의 세계수준대학 아이디어를 해석하고자 하였다. 그 결과 다음의 주요 쟁점 사항들을 도출하였다. 첫째, 주요 정책 행위자의 세계수준대학 아이디어와 정책의 담론 과정을 분석한 결과 다음과 같다. 정부와 교육부는 큰 틀에서 몇몇 개의 세계수준대학을 만들어내는 것만으로 우리나라 고등교육의 세계적 평판이 좋아질 것이라는 아이디어를 갖고 정책을 구상하였다. 이러한 정책에 약자 대학들은 인지적 타당화와 규범적 가치를 내세워 교육부에 수치심을 줌으로써 정책 수정을 이끌어냈다. 구체적으로 이들은 정부의 아이디어에 동의함에도 불구하고, 지역균형발전, 대학 간 격차 완화, 공정성 등을 주장하였다. 이론적으로는 강조되고 있는 글로컬라이제이션, 즉 지역과 세계의 연결은 순위 경쟁을 중요하게 생각하던 우리나라 세계수준대학육성정책의 담론에서는 크게 힘을 얻지 못하였다. 아울러 이 과정에서 예산 규모에 대한 권력을 행사하는 국회 교육위원회, 기획재정부, 국회 예산결산특별위원회, 예산정책처 등과 교육부의 줄다리기는 세계수준대학육성정책이 세계대학순위의 상위권 대학을 만들 수 있어야 한다는 아이디어를 중심으로 이루어진다. 교육부는 우리나라 고등교육의 수준이 낮다는 국제 지표를 내세워 세계수준대학 육성을 위한 정부 예산을 확보하기도 하나, 이는 결과적으로 교육부가 가시적인 성과를 보여줘야 한다는 부담으로 이어지기도 한다. 이는 질적 성과 지표로의 변화 필요성에 모두 동의하여도 쉽게 변화할 수 없던 이유였던 것으로 보였다. 국가연구개발평가 등은 오히려 사업 성과의 근거로서 대표성을 갖게 되며 (정성적) 정량 평가에 머무는 데에 영향을 미쳤던 것으로 보인다. 하지만 이들이 견제적 관계에 있던 것만은 아니다. 교육부도 결과적으로는 세계수준대학 육성을 위해 선택과 집중의 원칙을 견지하고 싶었던 바, 이들과 긍정적 네트워크 형성을 통해 소수 대학들의 대안적 아이디어를 더욱 더 강하게 배제할 수도 있었다. 둘째, 정책 행위자의 세계수준대학 아이디어에 따라 정책이 어떠한 단계별 변화를 겪었는지를 살펴본 결과 다음과 같다. 연구 결과 사업 초기에 세계수준대학은 세계 시장에서 어떠한 목표를 갖고 있다기 보다는 예산 확보와 선택적 대학 지원을 통해 국내 대학 간의 경쟁을 유도하기 위한 수사적 표현으로 사용되었다. 즉 정부와 교육부는 대학 제도개혁, 국가 내 대학 간 경쟁 유도의 목적을 이면에 숨겼다. 이에 따라 대학사회의 대안적 아이디어를 배제하고 일부 세계수준대학과 무관하다고 주장된 정책 내용을 강제하였다. 하지만 3단계에서부터는 교육부가 세계수준대학의 랭킹을 높이기 위해서는 대학 전체 차원의 노력이 강구되어야 한다는 의견을 피력하기 시작하였는데, 3단계 사업의 추진과정에서는 교육위원회, 예산결산특별위원회 등의 강력한 반대로 반영되지 못하였다. 4단계에서 이르러 교육부가 그 필요성을 설득, 이들과 호의적 네트워크를 형성한 결과 대학원 혁신지원비에 대한 예산 확보에 성공할 수 있었다. 셋째, 세계수준대학에 대한 다양한 해석을 살펴본바, 이에 따른 우리나라 세계수준대학의 아이디어의 분석 결과 다음과 같다. 먼저 우리나라는 세계수준대학의 우수 연구인력 확보에 지대한 관심을 두고 있었으며, 세계적 수준의 연구 여건을 형성해주는 것이 국내 학생의 두뇌유출을 방지하고 해외의 우수 교원과 유학생을 확보하는 방법이라고 여겼다. 특히 우리나라에서는 이 모든 것이 국가 차원의 세계적 경쟁력 확보를 위한 전략으로 여겨졌으며, 학술적 관점에서 외국인 연구자들과의 교류, 사회문화적 관점에서 세계수준대학의 다문화 수용 등의 담론은 배제되었다. 또한, BK21 사업에서 대학의 재정 확보에 대한 논의는 적극적으로 이루어지지 않았으며, 우리나라의 맥락에서 지방대 및 국ㆍ공립대학이 산학협력을 긍정적으로 검토할 산업체를 찾기는 어려운바, 공정성을 해친다는 규범적 아이디어가 작동하여 1~2단계의 대응자금 확보 조건마저 폐지되었다. 마지막으로 대학의 자율성과 책무를 주제로 살펴보면, BK21 사업 수혜 대학의 책무는 대체로 국가의 경제적, 정치적 우월성을 대표할 성과를 도출하는 것이었으며, 대학 차원에서는 풍부한 재원 확보를 위해 국내 타 대학과 경쟁하는 것으로 이해되었다. 이는 우리나라와 같이 유교 문화를 기반으로 한 국가들의 대학 정책에서 나타나는 특징이기도 한데, 이로써 형성된 세계수준대학 아이디어는 오늘날 강조되는 국제 사회의 공적 책무 수행과는 거리가 멀었다. 특히 평가와 평판을 성취의 기준으로 삼는 한, 우리나라의 연구중심대학이 활동 영역을 세계의 장으로 확장하기 위해서는 여러 선결과제가 있을 것으로 여겨진다. 이상의 논의를 바탕으로 이 연구는 세계수준대학에 지역-국가-세계를 포용할 수 있는 책무 부여, 지역우수대학과의 컨소시엄 활성화, 학술정치에 대한 전략 탐색, 질적 평가 체계의 타당성 확보, 과학기술부 등 타 부처와의 평가 체계 합의 도출 등의 정책적 제언을 도출하였다.