Chinas Currency subsidies, the next front of the trade war

Abstract

The U.S. has been criticising Chinas undervalued currency exchange rate as the principal reason for the widening trade deficits with China. Since the 2008 global financial crisis, the U.S. has suffered from mass unemployment and currency account deficits with emerging countries. During that period, the U.S economic recession contrasted sharply with China's average growth rate of 9 per cent. The U.S. has sought to address exchange rate issues through multilateral and bilateral channels; however, it has remained largely unfulfilled by the limitations of its existing IMF and WTO roles and the lukewarm attitude from other countries. President Trump, who took office in 2017, however, strongly condemned China's currency manipulation problem, unlike the previous administration, signalling a strong U.S. response. In 2019, he kept his promise with a designation of China as currency manipulation for the first time in 25 years. In February 2020, the U.S Department of Commerce (USDOC) announced its publication of new countervailing duties (CVD) regulation to address the issue of the foreign products benefitted from undervalued currency. This final rule provides a legal basis to the USDOC to counter a foreign countrys currency manipulation practices through CVD proceedings. However, whether the USDOCs CVD ruling is in accordance with the WTO agreement is one of the remaining issues to be considered. WTO Subsidies and Countervailing Measures (SCM) Agreement is often mentioned as the relevant agreement to address the currency manipulation issue. However, Since the WTO dispute settlement body does not have any experience of dealing with a dispute case with the issue of currency manipulation, it is still controversial to conclude that the currency manipulation is in violation of international trade rule. The new CVD rule, therefore, raises legal issues whether a currency manipulation can meet the three conditions to be considered as a subsidy under the SCM Agreement: financial contribution by a government, benefit, and specificity. In this regard, this research aims to conduct a legal analysis on the USs Federal regulation amendment to levy countervailing duties against the undervalued Chinese currency as to its consistency of WTO obligations under the SCM Agreement. Furthermore, the current international economic law such as WTO and IMF are challenged because they fail to provide an overarching framework to address or regulate currency manipulation. Thus, this research also aims to address possible strategies to counter currency practices multilaterally and bilaterally.

1980년대부터 심화되어온 미-중간의 무역적자 문제는 2008년 글로벌 금융위기 이후 미국의 對중국 경상수지 적자확대와 중국의 연평균 9%의 경제 성장이 대조되며, 이러한 경제상황 불균형의 주범으로 중국의 환율 문제가 대두되었다. 그간 미국은 다자간 및 양자간 채널을 통해 중국의 환율 문제를 다루고자 했으나, 기존 IMF 및 WTO 역할의 한계 및 양국의 미온적인 태도로 인해 큰 성과를 내지 못한 채 계류했었다. 2017년 집권한 트럼프 대통령은 그전의 행정부와 달리 중국의 환율조작 문제를 강하게 규탄하며, 미국의 강경한 대응을 예고했다. 트럼프 대통령은 2019년 25년만에 처음 중국을 환율조작국으로 지정하였으며, 이로 인해 중국의 통화 저평가 문제는 미국 의회에서 상당히 중요한 정치적 이슈로 자리잡았다. 그간 미국은 해외국의 인위적인 통화절하 행위에 대응하기 위한 국내적 조치로써 환율조작행위를 보조금으로 간주하여 상계관세를 부과하는 방안을 논의해왔다. 이와 같은 노력의 일환으로 미국 상무부는 지난 2020년 2월 구체적인 상계관세 규정개정안을 도입하여, 상계관세 부과 기준인 정부 및 공공기관의 재정적 기여 와 특정성의 판단 기준을 상당히 완화한 바 있다. 해당 개정규칙을 기반으로 미국은 베트남산 타이어 및 중국산 트위스트 타이 상계관세 조사를 실시하였으며, 지난 2020년 11월 예비판정에서 외국의 통화 저평가 행위를 상계할 수 있는 보조금으로 판정한바 있다. 환율 저평가 행위가 WTO의 보조금 및 상계관세 협상상 보조금에 해당하는 지의 여부가 계속해서 논쟁이 되어온 가운데, 미국 상무부의 상계관세 개정규칙을 통한 환율관세부과는 세계무역기구(WTO)의 보조금 및 상계조치 협정(ASCM)과의 상충 소지가 있어, 이와 관련한 법적분쟁이 예상된다. 따라서 본 논문은 미국 의회와 행정부의 중국의 환율조작 행위에 대한 공격적인 대응상황을 검토하는 동시에 WTO의 ASCM에 기반하여 저평가 위안화에 상계관세를 부과하기 위한 제정된 연방규정 개정안에 대한 법적인 분석을 수행하는 것을 목적으로 한다. 또한 IMF 및 WTO 등 국제기구의 환율조작대응에 대한 근거 규정 부재로 인한 다자체제의 약점개선을 위해 다자간 그리고 양자간 채널을 통한 대응전략을 논의한다.