조선초기 현물재정 운영과 조용조 체제의 성립

Abstract

This study tries to analyze the principle of fiscal system during the fifteenth-century Chosŏn dynasty. I examined the level of agricultural development which served as a material foundation for management of fiscal system, then explained the characteristics of taxpayers and the method of calculating the tax amount. Via such analysis, my intention was on proving that the Joyongjo system, which consisted of the land tax, corvée and the tax in kind, has not yet been established when Chosŏn dynasty was founded in 1392. Rather, Joyongjo system was a result of the subdivision of the tax system which was done in the mid-15th century. In fifteenth-century Chosŏn dynasty, fallow farming was still dominant in the centural and northern region of the Korean Peninsula. Although agriculture in the southern region was relatively developed, it was still difficult to cultivate the same farmland every year. Under the circumstance that the amount of grain production varied every year, the government reduced the land tax after officials checked the area of land that went through famine. The government secured the necessary amount of grain every year by setting the minimum amount of grain to be collected. As it was difficult to maintain the fiscal system solely with grain, tax in kind had to be collected in the form of head tax. To collect the tax in kind, the government organized an adequate number of people into the household. A representative of the household was accountable for paying the tax in kind. According to the Geography Section of the Annals of King Sejong, which reflects the situation around year 1432, the number of households and land grasped by the government was adjusted to set the average scale of land per one household to precisely 8 kyul. As a result, the government organized approximately 200,000 households and 1,600,000 kyul of land. Whereas the grain could be exempted due to famine and other disasters, the tax in kind maintained its scale every year and was seldom reduced. The amount of tax in kind imposed on households was converted to the value of grain tax collected from 0.6 million kyul of land. Therefore, 0.6 million out of 1.6 million kyul of land, was registered as non-arable land for basis of levying the tax in kind. The rest of land, about 1 million kyul, was registered as arable land. The government checked the harvest situation every year and collected grain from about 15-30% of the arable land. Until the early 15th century, the grain and the tax in kind were not mutually exclusive type of taxes, for they both belonged to the land tax. However, 1.6 million kyul of land served as a basis for organizing 0.2 million households owning the average amount of 8 kyul of land. Furthermore, it was the tax in kind which occupied a large proportion of the land tax, which means that the land tax was a de facto head tax expressed in kyul scale. When Gongbeop was implemented in the mid-fifteenth century, the grain tax was separated from the tax in kind and was established as the land tax. Gongbeop in principle imposed the land tax on every piece of land, therefore the non-arable land disappeared and the tax in kind was redefined as a tax imposed on households while irrelevant to land. The procedure of collecting the grain tax and tax in kind began to be divided and managed with separate ways. Initially, the government envisioned a fiscal system mainly relying on the grain tax and reduced the amount of tax in kind. However, due to the limitation of agricultural development at that time, the amount of grain tax soon decreased and the amount of tax in kind was restored to the level of the early 15th century. Also, through the household system reform during the reign of Sejo, the scale of each household was reduced by a third. The division of households made it difficult for each household to pay the tax in kind. To solve the problem, the government made a rule that each 8 kyul of land assign a representative who is responsible for paying the tax in kind. 8 kyul was the same amount of land as the one regarded to be owned by one household during the early 15th century. Through Gongbeop and the household system reform, Joyongjo system was established, in which the grain was imposed on land and the tax in kind was imposed on households. Subdividing the tax into several items enabled the stable management of fiscal system in Chosŏn dynasty.

본 논문에서는 15세기 조선왕조 재정 운영 원리를 규명하고자 하였다. 당시 재정 운영 방식의 토대가 된 농업 생산 수준을 밝히고, 부세 부담의 주체 및 부세량을 산정하는 방식 및 그 변화에 대해서 살펴보았다. 이를 통해 전세·요역·공물 3세로 구성된 조용조 체제가 조선 건국 때부터 성립되어 있었던 것이 아니라, 15세기 중반 이후 이루어진 세목 분화의 결과임을 밝히고자 하였다. 15세기 전반 조선에서는 아직 상경농법이 정착되지 않았다. 중·북부 지역에서 휴한농법의 비중은 높았고 삼남 지역에서도 상경농법은 안정적이지 않았다. 곡물 생산량이 해마다 바뀌는 상황에서 정부에서는 매년 경차관을 파견해 起耕田을 답험하고 손상을 입은 비율만큼 곡물 납부량을 감해 주었다. 정부에서는 답험을 통해 해마다 다른 양의 미곡을 걷으면서도 최소한의 수납량을 정하여 필요한 미곡을 확보하였다. 미곡 생산이 불안정한 상황에서 재정을 꾸려나가기 위해서는 미곡 외 다양한 현물을 거둬들이는 것이 필요하였다. 이른바 공물 또는 상공으로 지칭되는 인두세가 여기에 해당된다. 정부는 적당한 규모로 인민을 편제하여 그 중 대표를 지정해 공물을 납부할 책임을 지워야 하였다. 세종 14년경의 상황을 반영하는 《세종실록지리지》 道總論에서는 20만 호와 토지 160만 결을 파악하여 호당 결수를 평균 8결로 맞추었다. 여기에는 군현별 합계인 읍총을 늘리거나 줄여 도총론에 실린 호수·결수를 산출하는 과정이 개재되었다. 20만 호에 대해 부과되는 공물의 양은 정부 재정의 핵심으로 한 번 산정된 다음에는 특별한 경우를 제외하고 잘 줄여주지 않았다. 공물 가치는 60만 결에 부과되는 전결세로 환산되어, 60만 결이 공물의 수취 근거가 되는 황원전으로 등재되었다. 황원전은 실제로 오래 묵은 전지를 포함하기도 했지만 공물 부과를 위해 산림천택을 결부로 파악하거나 결부를 늘려잡는 등의 방식을 통하여 확보되기도 하였다. 한편 황원전을 제외한 기경전 100만여 결에 대해서는 매해 답험을 거쳐 실결수만큼 미곡을 부과하였다. 실결수는 15만 결~30만 결 사이에서 책정되었다. 곡물과 공물은 所耕貢賦 곧 토지에서 내는 세금으로 인지되었으며, 15세기 전반까지 전세와 공물은 아직 상호 배타적인 세목이 아니었다. 원결수 160만 결이 공물을 부과할 20만 호를 편제하기 위한 근거로 확보되었고, 공물 수취량만큼 확보된 황원전 결수가 곡물을 걷는 실결수의 2배 이상이었다. 따라서 전결세에서 지배적 비중을 점한 것은 공물이었다. 전결세는 결부로 표현된 사실상의 인두세였다. 15세기 중반 공법이 실시되면서 전국의 전결을 매년 경작하는 正田 및 그렇지 못한 續田으로 구분하고, 원칙적으로 모든 토지에서 곡물을 수세하도록 하였다. 공물은 이제 황원전에서 분리되어 호 숫자를 기준으로 계산되는 호세로 자리매김하였다. 이 과정에서 국용전제가 실시되면서 전세와 공물의 제도상 운영 방식도 구분되어 나갔다. 처음에 정부는 전세를 중심으로 하는 재정 체계를 구상하며 전세량을 늘리고 공물량을 줄여주었다. 하지만 당시 농업 발달의 한계로 곧 전세량은 감소하고 공물량은 예전대로 복구되었다. 또한 세조 때 호구제 개혁으로 인해 공물 부과에 문제가 생기자 종래 호당 결수 규모인 8결마다 대표자를 내어 공물을 납부하게 하는 역민식이 규정되었다. 공법 및 호구제 개혁을 거치며 전세는 토지에, 공물은 호에 부과되는 세목으로 자리잡으면서 조용조 체제가 성립하였다. 뒤섞여 있던 부세를 세분화함으로써 정부 입장에서는 안정적인 재정 운영이 가능해졌다. 아울러 전세가 독립적 세목으로 성립하며 인두세에서 토지세로 재정 중심이 옮겨가는 17~18세기 변화의 단초가 마련되었다.