중국 지방 행정체제 변동의 논리

Abstract

This study provides an explanation for the phenomenon in which local governments frequently promote administrative annexation by converting county-level divisions into urban districts for expanding the size of large cities since 2010, which is contrary to the intention of the central government to promote small and medium-sized cities. Chinas policy to focus on county-level divisions as the engine of regional development has been implemented through two major strategies designed to change the subnational administrative system. Known as province-leading-counties system and county-turned-cities policy. The central government has been pushing for the introduction of the province-leading-counties system from 2009 and also allowed the re-implementation of the policy of changing counties to county-level cities which had been suspended since 1997. These policies restructuring the local administrative system empower county-level areas to playing a leading role in driving regional and national development. Thus, the county-level areas pursue these policies for their own benefit. The policy of redesignating counties/ county-level cities as urban districts that value the role of the prefectural cites, however, was implemented more frequently than the county-turned-cities policy between 2011 and 2017. The process of implementation of the province-leading-counties system and the policies of reorganizing county-level divisions varies from region to region. For instance, even if the province-leading-counties policy was actively promoted by the central government, some provincial areas were lukewarm in response. To explore the causes of the more frequent implementation of county-turned-districts policy, this study focuses on the role of provincial government since policies related to restructuring the county-level administrative system are at the discretion of the local government rather than the central government, which makes provincial government holds final policy-making authority in local governments. The study also takes both economic and political factors affecting the reorganization of county-level divisions into account by introducing the role of the provincial government. The key argument of this study is that the higher the opposing level of introducing province-leading-counties system in provincial government, the higher possibility that the county-turned-districts policy is implemented. The reorganization at the county level began to take place at the stage where the province-leading-counties system was promoted by the central government. It is a policy that values the role of county level and threaten the economic interests and political status of the prefectural cites. Therefore, in an interest to prevent this system from spreading to more areas and to prevent increasing losses, the prefectural government has began to transfer the county-level areas into the urban districts. It is important that the execution of county-level policies cannot proceed without the consent of the provincial government, which makes the attitude of the provincial government crucial. The deviation in the process of introduction of the province-leading-counties system indicates different policy preferences among provincial governments. The lower the introduction level of the province-leading-counties system, the more possibility that the provincial government shares the same position as that of prefectural cities, and would support the execution of the county-turned-districts policy. Furthermore, by looking at the situation in Hebei, Shandong and Guangdong provinces, where the introduction of province-leading-counties is low and the implementation of county-turned-districts policy is especially frequent, the study finds out that the new urbanization strategy raised by the central government influences the provincial policy preference.

본 논문은 2010년 들어 중국 중앙정부가 중소도시를 진흥하고자하는 의도와 달리 지방정부에서 지역 중심도시를 확장하는 행정구역 개편을 빈번하게 추진하는 현상을 설명하고자 한다. 현급 행정체제 변동을 일으키는 정책으로 성관현 체제의 도입, 철현설구와 철현설시 정책의 실행이 있다. 중앙정부는 2009년부터 성관현 체제 도입을 저극 추진했으며, 2010년부터 중단되었던 철현설시 정책의 재실행을 또한 허용했다. 이는 모두 국가발전에 있어 현급 단위 역할을 중요시하는 정책이며, 현급 단위는 주요 수혜자로서 이들 정책을 적극 추진하였다. 그러나 2011년부터 2017년 사이에 지방정부에서는 현급 단위를 지역 중심도시로 편입시키는 철현설구 정책이 보다 빈번하게 실행되었다. 이에 더해 성관현 체제 도입 수준과 철현설구 정책의 실행 빈도는 지역마다 다르게 나타났다. 재정 성관현 내지 행정 성관현을 적극 추진한 성급 단위가 있는 반면, 성관현 체제 도입이 느리고, 도입 수준과 속도가 낮은 지역도 있었다. 마찬가지로, 현급 단위 개편에 있어 철현설구를 비번하게 실행한 성급 단위가 있는 반면, 반응이 미지근한 성급 단위도 존재한다. 철현설구가 보다 비번하게 실행된 원인을 살펴보기 위해, 본 연구는 지방정부에서 최종적인 정책결정 권한을 쥐고 있는 성급 정부에 초점을 맞추었다. 이는 현급 행정체제와 관련된 정책들은 중앙정부의 추진보다 지방정부의 재량권이 맡겨 있기 때문이다. 또한 본 연구는 성급 정부의 역할을 도입함으로써 현급 단위 개편에 영향을 미치는 경제적 요인과 정치적 요인을 모두 고려할 수 있었다. 본 연구의 핵심 주장은 성급 정부에서 성관현 체제 도입을 반대할수록 철현설구 정책이 실행된다는 것이다. 철현설구 정책을 포함한 현급 단위 개편은 성관현 체제가 주앙정부로부터 추진되는 단계에서 실행되기 시작했다. 성관현은 현급 단위의 발전을 중심으로 한 정책임으로 지급시의 경제 이익과 정치적 지위를 위협할 수 있다. 따라서 성관현 체제가 더 많은 지역으로 확산되어 자신의 손실이 커져가는 것을 막지 위해 지급시 정부는 현급 단위를 편입시키는 철현설구 정책을 추진한 것이다. 그러나 중요한 것은 철현설구의 실행은 성급 정부의 동의 없이 진행될 수 없다는 것이며, 이로 인해 성급 정부의 태도가 매주 중요하다. 성관현 체제 도입 수준과 철현설구 정책 실행 빈도의 성간 편차는 성급 정부의 정책 선호를 알려주고 있다. 즉, 성관현 체제 도입 수준이 낮을수록 해당 성급 정부는 지급시와 같은 입장을 공유하며, 철현설구의 실행을 지지한다. 더 나아가 본 연구는 그중 성관현 도입 수준이 낮고 철현설구 실행이 빈번한 허베이성, 산동성과 광둥성의 상황을 살펴보았으며, 2010년에 들어 중앙정부가 제기한 새로운 도시화 전략이 철현설구 실행에 영향을 미친 것을 확인했다.