사하라 이남 난민정책의 정치

Abstract

같은 난민 위기에 대해 난민 수용국이 서로 상이한 정책 방향을 지니는 까닭은 무엇인가? 탄자니아와 르완다는 2015년 접경국인 부룬디에서 발생한 난민 위기를 동일하게 겪었지만, 이에 대한 정책적 대응은 정반대로 나타났다. 탄자나이는 시행 중이던 난민 귀화 사업을 중단하고 난민의 본국 송환을 적극 추진하여 난민에 대한 배타적 태도를 강화하였다. 반면 르완다는 난민을 캠프에 격리하던 중 부룬디 위기를 계기로 모든 난민에게 사회구성원 지위를 부여하는 친화적 태도로 선회하였다. 양국이 같은 난민 이슈에 대해 서로 다른 정책 변화상을 나타낸 것은 해당 이슈에 관한 지배연합의 정책 선호가 달랐기 때문이다. 탄자니아는 장기화된 난민에게 시민권을 부여하는 귀화사업을 펼치던 중 2015년 무렵 여당의 실정으로 인한 지지율 하락을이 심화되면서 이를 만회하기 위해 인기영합주의적 난민배타정책으로 정책 노선을 변경하였다. 르완다는 민주콩고 침공으로 인한 주변국 불안 야기, 장기독재 야욕 등으로 국제 원조 및 투자가 감소해 지배연합의 지대가 축소되자 부룬디 난민을 적극적으로 수용하는 포용정책을 취하였다. 이렇게 볼 때 난민정책은 정치행위자들의 정치적 생존을 위해 마련된 정치적 산물이며, 그 정책 선호는 제도적 맥락에 따라 지배연합의 지대 추구를 극대화하는 방향으로 구성된다. 그러나 기존 난민정책 결정 요인 연구는 난민 보호에 대한 규범, 난민 수용 문화, 난민 수용으로 인한 경제적 부담/효과만을 강조하여 난민정책을 결정하고 이행하는 정치행위자의 역할을 간과하였다. 또한 정치행위자를 제약하는 제도적 맥락의 역할을 간과함으로써 분석 단위의 수준에 따라 국내적 변수와 국제적 변수를 이분법적으로 도출하기도 했다. 이에 본 연구는 양국 난민정책의 성격에 따라 그 유형을 구분한 뒤, 양국의 역사, 난민배출국과의 외교적 관계, 지배연합의 지대 추구 방식 등 지배연합의 정책 선호 구성에 영향을 미친 제도적 맥락을 설명하였다. 그 다음 이러한 제도적 맥락과 난민상황이 당대 지배연합의 이해에 어떻게 반영되었는지 밝히고, 결과적으로 어떠한 성격의 난민정책으로 도출되었는지 논의하였다. 본 연구는 위 제도적 맥락이 난민정책의 유형에 미치는 영향을 살펴보기 위해 국가 내 비교와 국가 간 비교를 모두 시도하였다. 제3장은 탄자니아 내 시기별 비교다. 사회주의 시기에는 난민을 수용하지만 농업노동력과 군사력을 착취하는 개방정책을 펼쳤다. 다원주의 시기에 들어서는 선거로 인해 지배연합의 지대 추구 구조에서 농업노동력의 필요성이 낮아졌을 뿐 아니라 지배연합의 크기가 확대되어 인기영합주의적으로 난민을 배척하였음을 밝혔다. 제4장은 르완다 내 시기별 비교다. 르완다 사례는 종족갈등이라는 식민지 유산이 전 시기에 걸쳐 중요한 역할을 하였다. 제노사이드 이전 시기에는 난민에게 제공할 캠프 부지와 식량이 부족한 데다 유입된 난민과 종족 대립을 이루자 이들을 배척한다. 그러나 제노사이드 이후 기득권 종족이 교체되면서 소수 종족의 정치적 우위를 지킬 목적으로 보다 친밀한 관계에 있는 민주콩고 난민을 수용한다. 그러나 이 난민 집단에 반군 세력이 가담하여 정권 불안을 초래할 것을 우려해 캠프에 격리하는 배타적 정책을 펼치고 있음을 밝혔다. 제5장은 국가 간 비교로, 2015년 부룬디 위기에 대한 탄자니아와 르완다의 상이한 정책 방향성과 그 배경을 논의한다. 탄자니아는 2015년 위기 무렵 여당의 지지율 하락과 야당의 득세로 인해 정치적 생존을 위협받자 난민에게 정부 실정의 책임을 전가하는 배타적 태도를 강화한다. 한편 르완다는 민주콩고 침공과 헌법개정을 통한 장기독재 시도로 카가메 체제에 대한 국제적 비난이 증가하고 원조 및 투자가 감소하자, 이를 회복하기 위해 부룬디 난민을 적극 수용할 뿐 아니라 그동안 캠프에 격리되었던 민주콩고 난민까지 사회적 구성원으로 포용하는 친화적 태도로 선회한다. 본 연구의 의의는 다음과 같다. 사하라 이남 난민 이슈를 다룸으로써 그동안 난민정책 연구에서 간과한 저개발 난민교환 현상을 다루었다. 또한 두 국가의 난민정책결정 요인으로 정치적 생존이라는 정책결정자들의 궁극적 이해에 초점을 둠으로써 대체로 예외적인 곳으로 여겨 온 아프리카 사례에 대한 비교정치학적 일반화를 시도하였다.