공공기관 지방이전 이후 기관 특성별 생산성 차이 연구

Abstract

정부는 수도권 과밀화와 지방의 침체라는 양극화 현상 등 국민 통합 저해 요인을 해소한다는 명목하에 수도권 소재 공공기관을 지방으로 이전하는 정책을 수립하였고, 2021년 현재 공공기관 대 부분이 나주, 대구, 부산 등 혁신도시를 기반으로 하여 지방 이전 을 완료하였다. 이러한 공공기관 지방 이전은 침체되 있던 지역 경제를 활성화하고 수도권과 지역의 격차를 해소하는데 상당 부분 긍정적인 평가를 받고 있으며, 다수 논문에서도 이를 지지하고 있 다. 하지만 정책의 기대 효과는 지방 이전으로 인한 주변 지역의 활성화 등에 주로 초점을 맞추고 있으며, 이전을 시행한 기관이 겪게 되는 영향에 대해서는 간과하고 있다. 본 연구에서는 지방 이전 후 7년이 지난 시점의 실증자료 분석 을 통해서 어떠한 유형의 기관들이 상대적으로 긍정적인 생산성을 보이는지 또는 부정적인 생산성을 보이는지에 대하여 연구하였다. 대상은 2013년에서 2015년에 이전을 완료한 공공기관으로 하였으며, 지방 이전 이후 해당 공공기관들의 규모 및 시장 지향성, 존속기 간에 따라서 생산성의 차이가 있는지를 확인하였다. 주요 관심 변수 중 하나인 기관의 시장 친화 수준은 시간의 흐 름과 관계없이 같은 값을 갖는 시간 불변 변수에 해당하므로, 패 널 회귀분석 고정효과모형(Fixed Effect Model)을 사용하는 대신 OLS 회귀분석과 확률효과모형 기반의 패널분석을 함께 시행하여 모 델별 순수 독립변수의 효과와 변수 간 교호작용 효과를 검증하였다. 그 결과를 보면, 첫째, 공공기관 지방 이전 이후 기관의 규모로 대변되는 총인원이 기관의 생산성에 유의미한 영향을 갖는 것으로 나타났다. 이는 단순히 인원이 많을수록 수익의 크기가 크다는 개념 과는 다른 효율의 개념, 즉 생산성에서 차이를 보인다고 풀이할 수 있으며, 기존에 기관의 규모와 성과를 연구한 박정수·장희란(2015), 정재진(2010) 등의 결과와 맥락을 같이 한다. 둘째, 기관의 시장 친화 수준, 즉 시장성이 높은 기관들이 지방 이전 이후에 생산성이 더 낮은 것으로 확인되었다. 이는 시장성이 높은 기관들이 환경변화에 도태되지 않기 위해 다방면의 혁신 노력 을 기울임으로써 얻는 정의 효과(+)보다는 수도권에서 지방으로 이 전함에 따라 그동안 누리던 인적·물적 인프라와 네트워크, 각종 정 보 활용의 이점을 잃게 되면서 발생하는 음의 효과(-)가 더 커서, 생산성이 떨어지게 되는 것으로 풀이된다. 마지막으로 기관의 존속기간은 생산성과 유의미한 영향을 찾아내지 는 못하였다. Jovanovic의 『기업 성장이론』과 Evans의 연구에 따르면 기업의 존속기간이 높을수록 성장성과 효율성이 떨어지는 것으로 나 타난 바 있으나, 이는 제조기업을 대상으로 시행된 결과이며, 공공기 관을 대상으로 적용할 때는 유효 하지 않는 것으로 판단된다. 본 논문 결과에 따른 시사점을 살펴보면, 첫째, 인원수로 대변되 는 규모가 큰 기관일수록 지방 이전이라는 환경변화에 수월하게 적 응할 가능성이 크다. 이는 직관적으로 생각하더라도, 많은 인력을 보유한 기관이 다양한 혁신 활동을 통해 변화에 즉각적으로 대응할 수 있다는 사고와 맥락을 함께 한다. 따라서 본사 소재지의 이전이 라는 큰 환경변화 속에서도 상대적으로 많은 임직원을 보유한 공공 기관이 더 수월하게 적응할 확률이 높다고 추정할 수 있다. 둘째 시장 성향이 높은 기관, 즉 상업성이 높은 기관일수록 지방 이전 이후 생산성 하락에 직면할 가능성이 크다. 즉 민간기업과 유사하게 시장에서 다른 기업과 경쟁하고 자본시 장의 통제를 받는 기관일수록 입지가 생산성에 중요한 요소로 작용 할 것이다. 상업성이 높은 기관일수록 입지 주변의 외부환경효과와 네트워크, 인프라의 활용을 통해 생산성을 유지해야 하는데, 지방 이전이라는 환경변화가 이에 부정적인 영향을 미쳤을 것이다. 향후 추진되는 공공기관의 추가 이전은 공공기관 지방 이전으로 인한 주변 지역의 경제 활성화도 중요하지만, 기관 고유 특성에 따 라 이전 대상과 지역을 선정함이 필요하다고 생각된다. 또한 사전적 으로 접근하는 이전계획뿐 아니라, 사후관리까지 포괄하는 종합적인 대책 마련이 요구된다.

The government established a policy that would relocate the public institutions located in the capital area to provinces under the pretext of the settlement of the factors hindering the unity of the people like the phenomena of polarization, including the overconcentration of the capital region and the stagnation of provinces, and as of 2021, most public institutions have completed the relocation to provinces based on innovative cities such as Naju, Daegu, and Busan. Such a relocation of public institutions to provinces is positively evaluated to some extent in revitalizing the local economy that has stagnated and resolving the gap between the capital area and provinces, and most papers support this. And yet, the expected effects of the policy mainly focus on the revitalization of the surrounding areas by relocation to provinces, while the impacts on the institutions that carried out the relocation are overlooked. This study investigated the types of institutions that showed relatively positive productivity or negative productivity through an analysis of empirical data of seven years after relocation to provinces. The subjects were the public institutions that completed relocation between 2013 and 2015, and this study checked if there would be any difference in productivity according to the relevant public institutions size, market orientation, and term of existence after relocation to provinces. Since one of the major variables of concern, the level of an institutions market affinity is relevant to a time-invariant variable that has the same value regardless of the stream of time, conducting panel analysis based on OLS regression analysis and random effects model together, instead of using panel regression analysis and fixed effects model, this study verified the effect of the pure independent variable of each model and the effect of the reciprocal action between variables. To examine the results, first, the total number of personnel represented by the size of a public institution after the relocation of the institution to provinces had a significant impact on its productivity. It is interpreted that there is a difference in the concept of efficiency, different from the concept that simply the more the number of personnel, the greater the profit becomes, in other words, productivity and that it is in the same context with findings in Park & Chang (2015), and Chung (2010), which investigated the size and performance of institutions. Second, it was found that the institutions with a higher level of market affinity, that is, those with higher marketability had lower productivity after the relocation to provinces. This is interpreted that since the negative (-) effect of the relocation from the capital area to provinces as the institutions with high marketability lose the utilization of human and physical infrastructure, networks, and a variety of information they have enjoyed so far is higher than the positive (+) effect they have by making efforts for innovation in many directions not to die out in environmental changes. Lastly, it was not possible to find any significant impact of the term of an institutions existence on productivity. According to Jovanovics Theory of Business Growth and Evanss research, it turned out that the higher the term of an institutions existence, the lower the growth and efficiency became, but this was a result of a study conducted with manufacturing enterprises, and it is judged that applying this to public institutions is not valid. Implications according to the findings of this study are, first, the institutions with larger size represented by the number of personnel are more likely to adapt themselves easily to the environmental change, the relocation to provinces. This, even if intuitively thought, is in the same context with an idea that the institutions with a lot of personnel can immediately respond to changes through various innovative activities. Thus, it can be assumed that, even in a large environmental change, the relocation of the location of the head office, public institutions with relatively more executives and staff members are more likely to adapt themselves more easily. Second, institutions with higher market inclination, that is, those with higher commercial viability are more likely to face a decline in productivity after the relocation to provinces. In other words, for the institutions that compete with other enterprises in the market and are controlled by the capital market like private enterprises, the location would serve as an important element for productivity. As the institutions with higher commercial viability should maintain productivity through the external environmental effects of the surrounding areas of the location and utilizing networks, and infrastructure, and the environmental change, the relocation to provinces, might affect this. For the additional relocation of public institutions to promote in the future, the economic revitalization of the surrounding areas due to the relocation of public institutions to provinces is also important, but it is necessary to select targets and areas of relocation according to the unique characteristics of the institutions. In addition, it is required to prepare comprehensive measures including follow-up management as well as a relocation plan approached in advance.