기후변화 거버넌스와 청년세대 참여의 의의 및 과제

Abstract

IPCC 지구온난화 1.5°C 특별보고서에 따르면 파리협정 목표 달성과 기후위기 대응을 위해 2030년까지 이산화탄소 배출량을 2010년 대비 45% 감축해야 하며, 2050년까지 탄소중립(Net-zero) 상태를 이루어야 한다. 모든 당사국은 전 지구 온도상승을 1.5℃까지 제한하는 파리협정의 목표에 따라 2050년 장기저탄소발전전략(Long-term Low greenhouse gas Emission Development Strategies, 이하 LEDS)을 수립하여 2020년까지 국제사회에 제출해야 했다. 이에 따라 대한민국은 지난 2019년 3월, 학계·산업계·시민사회·청년 등 7개의 분과 69명으로 구성된 민간협의체인 2050 저탄소 사회 비전 포럼을 구성하여 LEDS 수립을 위한 논의를 해나갔다. 논의를 통해 나온 검토안을 바탕으로 약 1년 동안 2050 LEDS 수립에 관한 사회적 논의과정을 거쳤고 2020년 12월 정부는 대한민국 2050 LEDS를 UN에 제출하게 되었다. 2050 LEDS 수립과정에서 주목할 만한 사실은 기존의 기후변화 정책 수립과정 때와는 달리 청년이 최초로 분과위원으로 참여했다는 것이다. 이 연구는 "기존의 2030 국가결정기여(Intended Nationally Determined Contribution, 이하 INDC) 수립과정과 비교했을 때 2050 LEDS 수립을 위한 의사결정과정에서는 어떠한 변화가 있었고 이러한 변화가 어떻게 2050 LEDS 수립과정에서 청년세대의 참여를 만들었으며, 결국 청년세대 참여가 주는 의의는 무엇인가?라는 질문을 기초로 한다. 이러한 연구 질문에 가장 적절히 대답할 수 있는 연구 방법으로서 사례 연구를 선택했으며 과정추적법을 통해 사례의 인과관계와 그 과정을 규명했다. 또한, 기후변화 거버넌스를 객관적으로 평가하기 위해서 협력적 거버넌스 이론을 토대로 하여 거버넌스 분석 틀을 구성한 후 이에 기초하여 연구 분석 결과를 설명했다. 자료 수집 방법으로는 문헌조사, 참여관찰, 21명의 핵심 이해당사자와의 심층면접을 취하였다. 연구 결과, 2030 INDC에 비해 2050 LEDS 수립과정에서는 참여 이해당사자의 범위가 확장되었으며 전반적으로 사회적 논의의 시간이 늘어났다. 그 전에 비해 일반 시민이 참여할 수 있는 기회가 확대되었다는 것을 의미한다. 하지만 더욱 투명성 있는 정보의 공개와 시민의 언어로 구성된 정보 전달이 필요하다는 것을 확인했다. 2050 LEDS 수립과정에서 청년세대는 포럼 내부와 포럼 외부에서의 참여를 통해 탄소중립에 관한 의견을 개진했다. 청년들은 형평성과 숙의성 측면에서 LEDS 수립을 위한 거버넌스에 한계가 있었음에도, 대한민국의 2050 탄소중립 선언에 큰 영향을 미쳤고 다양한 이해당사자들이 참여할 수 있는 거버넌스 흐름을 만들었다는 것을 발견할 수 있었다. 이 연구는 다음과 같은 의의가 있다. 첫째, 거버넌스 분석 틀을 활용해 특정 기후변화 의사결정 사례를 분석하며 향후 기후변화 정책에서 가장 중요한 시작점이 될 2050 LEDS, 즉 탄소중립 전략 수립의 거버넌스를 평가했다는 점이다. 둘째, 거버넌스 이론과 과정추적법을 적용해 사례 연구의 목적을 달성하기 위한 이론적 접근을 취했다는 점이다. 셋째, 청년세대의 참여가 국내 정부 기후변화 정책 수립과정에서 영향을 줄 수 있는 중요한 요소라는 점에 주목하고 어떠한 방식으로 그런 효과가 발생할 수 있는지를 사례를 통해 추적했다는 점이다. 향후 기후변화 정책에서는 청년뿐만 아니라 다양한 이해당사자들이 참여할 수 있는 거버넌스와 이를 위한 시스템 구축이 요구된다. 또한, 기후변화 정책 수립 및 사회적 논의과정에서 투명성 있는 정보 전달의 중요성이 필요하다. 이 연구의 결과와 의의를 통해 향후 기후변화 정책 수립과정에서 효과적인 거버넌스 체계를 구축하고 운영함으로써 일반시민의 기후변화 정책 수용성을 높이는 데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.

The IPCC Special Report on Global Warming of 1.5°C claims that global human-caused carbon dioxide (CO2) emissions must decline by 45% from 2010 levels by 2030 in order to reach carbon neutrality (Net Zero) objective in 2050. Accordingly, all concerned countries have to formulate their Long-Term Low greenhouse gas Emission Development Strategies (LEDS) under the Paris Agreement and communicate them to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) until 2020. In March 2019, the South Korean government established the 2050 Low-carbon Vision Forum, constituted of 69 members distributed in 7 branches including academia, industry, civil society, and youth. After more than one year of social discussion, and based on the draft establishing the foundations of South Koreas 2050 LEDS, the government finally submitted its final strategy to the UNFCCC in December 2020. It is particularly noteworthy that, unlike previous climate change policy establishment processes in South Korea, the formation of the 2050 LEDS policy included the young generation. This thesis examines the differences between the 2030 Intended Nationally Determined Contribution (INDC) and the 2050 LEDS decision-making processes in the South Korean context. It particularly investigates the role of the governance changes that contributed to the participation of the youth in the debate and the implications of this participation for the 2050 LEDS decision-making process. To address these questions and identify potential causal relationships, a case study approach using qualitative research and process tracing methodologies is adopted. A particular focus is made on climate governance, and a new framework based on the collaborative governance theory is applied. Data collection methods include surveys of literature, participatory observations, and in-depth interviews with 21 key stakeholders. The analysis results show that the scope of the participating stakeholders and the time for social discussion were larger in the 2050 LEDS establishing process than in the 2030 INDC establishing process. In other words, there have been more opportunities for ordinary citizens to participate in climate change-related debates during the building of the 2050 LEDS. Nevertheless, it is essential to keep information on climate change transparent, open, and understandable for all citizens. In the 2050 LEDS establishing process, the youth generation expressed their opinions on carbon neutrality through active participation inside and outside the forum. Despite some certain limitations of the governance system for the decision-making process in terms of equity and deliberation, the youth has had a significant influence in establishing South Koreas 2050 carbon neutrality declaration and contributed to creating a harmonious governance structure for various stakeholders to participate in. This study has several implications. First, the governance analysis framework was used to analyze specific climate change-related decision-making cases and to evaluate the governance of 2050 LEDS – i.e., carbon-neutral strategy, the most important starting point for future climate change policies. Second, a theoretical approach was adopted to apply the qualitative case study methodology through governance theory and process tracing methods. Third, it has been verified that the participation of the youth generation has a central role in influencing the national government's climate change policy. It has also been observed how this influence has been demonstrated in different cases. Future climate change policies require the establishment of governance systems where not only young people but also various stakeholders can participate. It also identified the importance of guaranteeing transparent information in the process of climate change policymaking and social discussion. This study highlights the necessity for effective governance systems to be built and operated in the process of decision-making climate change policies in the future, with the ultimate goal of contributing to increasing the acceptability of climate change policies for citizens.