다문화정책 담론에 따른 다문화 공간과 거버넌스 변화

Abstract

This paper discusses about the changes that are happening within the city of Ansan, which is a developing multicultural city in South Korea. It observes the changes in mainly two parts. One is the changes in the multiculturalism discourse itself, which covers from foreigner policies that have been enacted in South Korea to the multicultural spaces that are forming in Ansan. The next shows the power changes between the actors that form the multicultural governance in Ansan. This governance, which mainly consists of the government and the private organizations, forms the multicultural policies of Ansan. This research also assumes that the multiculturalism discourse change have made a significant influence on the changes in the governance, with the use of Actor-Network Theory(ANT). The results of the research is as follows. First, there were several changes in defining the term다문화in the Korean society. When it was first introduced through academia,다문화was based on multiculturalism theories that value sustainable community and to practice tolerance to all groups of foreigners. However, multiculturalism in Korea is more politically used as a term to gather attention and familiarness. The positive connotation of the word itself seems to justify their foreigner policies. However, 다문화 actually is used in a very confined definition. In Korea, the term다문화refers to only the marriage immigrants or the families that they form. Most of the budget and supporting policies are focused on these groups as they are the ones who reside more longer compared to other foreign groups, such as migrant workers. This means that discrimination among groups are underway. In addition, the spatial changes in multicultural spaces have created more distance between foreigners and locals. Instead of establishing everyday interaction among the two groups, the Korean community have made spaces that are more suitable for foreigner-only. This decreased the reciprocal arrangements that were inside the area before, thus leading to separation. Secondly, the local governance in Ansan which was once considered a prototype of multiculturalism governance in Korea is now facing some new changes. A big part of this phenomenon is derived from the change in multiculturalism discourse mentioned earlier. The actors who made the changes were mostly associated with the government, which has more power in terms of size and budget. Using this difference in power also effected the governance. Rather than accepting the private organizations suggestions in foreigner policies, the public sector decided to arbitrarily defined multiculturalism in their way and concentrated the budget to only a few organizations that agreed with the government. As a result, the decision making process of foreigner policies in Ansan has now become more top-down than governance based. Moreover, the solidarity that linked the private organizations have also weakened due to the overpowered government. In the past, the rich experiences and ties among the private sectors was their strength when debating the budget with the city government. But now since most of the budget is distributed by the government, groups that were able to receive funding now follow the city governments policies, and less interaction was made with their fellow organizations. The main implications of this study are as follows: First of all, by adding this study to Korea's multicultural phenomenon and prior research related to multiculturalism, it was reconsidered that continuous research in this area is necessary. Another implication is that it contributes to understanding the various meanings of multiculturalism in Korean society, which began years ago. In addition, this study reconsiders the future direction of multicultural governance by presenting the need for region-based specialized multicultural governances. This is because the occupational composition of migrants varies depending on the multicultural space.

본 논문은 한국사회에서 바뀐 다문화 담론이 다시 사회 전반의 영역에 미치는 영향을 분석하는 연구이다. 이는 크게 두 가지 영역으로 나눌 수 있는데, 첫 번째는 한국 다문화 담론에 대한 지역 행위자들의 실천 변화이다. 이때 실천 변화는다문화라는 용어가 시대에 따라 사용된 맥락이 달라졌다는 것을 의미하며, 그동안 안산에서 제정한 외국인 정책의 방향성 변화 과정과 안산시 내에 다문화 공간이 형성되는 과정에서 확인이 가능하다. 다음으로는 안산시에서 형성된 다문화 거버넌스를 구성하고 있는 행위자들 간에서 일어난 권력 변화를 보여주고 있다. 이 거버넌스는 크게 중앙정부, 지방정부, 민간단체로 구성되어 있으며, 안산의 다문화 정책을 형성하고 있다. 본 논문의 결과는 다음과 같다. 첫째, 다문화주의에서 파생된 용어인 다문화가 안산시에 유입되면서 의미가 축소되었다. 민간단체를 통해 처음 소개되었을 때의 다문화는 지속 가능한 공동체를 중시하고 모든 외국인 집단에 대한 관용을 실천하는 다문화주의 이론이 바탕이 되었다. 그러나 안산시 지방정부에서 사용한 다문화는 친숙함을 바탕으로 대중의 관심을 모으기 위한 목적에서 사용되었다. 단어 자체가 가지고 있었던 진보적인 면 때문에 많은 정책 명에 채택이 되었지만, 실제 다문화 정책은 좁은 의미에서의 다문화주의를 적용하고 있는 외국인 정책이다. 현재 외국인 정책에서 다문화라는 용어는 결혼 이민자나 그들이 형성한 가족을 주로 지칭할 때만 사용하고 있기 때문이다. 이 집단에 대부분의 예산과 지원 정책 역시 이뤄지고 있는데, 이는 다른 외국인 집단과 비교했을 때 한국의 거주 기간이 더 길고, 귀화비율도 높은 집단이기 때문이다. 또한, 다문화 공간 속에 여러 문화가 어우러져 있지 않고 공간적 분화로 인해 지역 주민들 간의 거리가 더욱 멀어지고 있다. 안산시는 일상적 다문화주의에 근거해 외국인과 내국인 집단 간의 교류를 활성화하겠다며 다문화 공간을 다양하게 만들었다. 그러나 현실 속 다문화 공간은 외국인의 복지에만 치중한 공간이 되었고, 내국인과 같은 공간을 사용하지 않게 되면서 공간적 분리가 이루어졌다. 다음으로, 한때 한국 다문화 거버넌스의 성공 사례로 여겨졌던 안산 지역 거버넌스가 이제는 새로운 국면을 맞이하고 있다. 이런 현상은 앞서 언급한 다문화 담론의 변화에서 비롯된 것이 많다. 다문화 담론 변화를 만든 정책 행위자들은 대부분 공공기관 측에 소속되어 있다. 규모와 예산 면에서 우위를 지닌 이들은 권력의 차이를 통해 다문화 거버넌스에도 영향을 미쳤는데, 권력의 균형을 전제로 하는 거버넌스에서 이 균형이 무너진 것이다. 공공 행위자들은 민간단체의 외국인 정책 제안을 수용하기보다는 다문화를 자의적으로 정의하기 시작하면서 지방정부와 합의한 일부 단체에만 예산을 집중하는 결정을 내렸다. 이에 따라 안산지역 외국인 정책의 의사결정 과정은 이제 거버넌스 기반보다 하향식(top-down)이 되었다. 게다가 지방정부가 우위에 있는 권력구조는 민간단체 간의 결속력도 약화시켰다. 과거 민간단체 간의 연대는 민이 관에 대응할 수 있었던 강점 중 하나였다. 그러나 지금은 예산의 대부분이 지방정부에 의해 분배되기 때문에, 민간단체 내부에서 분화가 일어나고 갈등이 늘어나는 경우가 예전보다 생기게 되었다. 본 연구의 주요 시사점은 다음과 같다. 우선 이 연구는 한국사회에서의 다문화가 새로운 국면을 맞이했다는 점을 제시하며 이 분야에 대한 지속적인 연구가 필요하다는 점을 강조하고 있다. 수년 전부터 시작된 한국 사회에서 다문화주의의 다의적 의미 분화 현상을 이해하는 데 기여한다는 점도 논문의 주요 함의 중 하나이다. 마지막으로, 본 연구는 지역별로 특화된 다문화 거버넌스의 필요성을 제시함으로써 다문화 거버넌스의 미래 방향성을 재고한다. 다문화 공간이 위치한 곳에 따라 이주민과 정책 행위자들의 특성이 다르게 형성될 것이기 때문이다.