공공부문의 관리통제가 조직성과에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

This study empirically tests the effect of management control consisting of performance management system(PMS) use and internal deregulation on perceived public sector performance through the mediating effect of result-oriented culture is analyzed. PMS use is centered on targets and accountability and incentives, and internal deregulation includes the reduction of reliance on rules and procedures and decentralization. Public sector performance is divided into perceived organizational and individual performance. Although numerous studies on management control have been conducted in the private sector, the results from the studies are not consistent with those in the public sector. In addition, analyzing the performance by management control mediated by result-oriented culture would provide an opportunity to diagnose public organizations in Korea at this point when result-oriented culture has been established. The public sector has been greatly affected by the New PublicManagement(NPM), which led management control to be structured around efficiency and deregulation. Since the beginning of 2020, South Korea, along with other countries worldwide, has faced a severe economic recession and job shock due to the COVID-19 pandemic. Therefore, it was assumed that it would be difficult to properly measure the effects on perceived public sector performance changed by performance management, so data from the 2019 Public Service Life Survey that has been carried out approximately a year from August 12th, 2019 to September 30th, 2019 were used. Public Service Life Survey has been conducted on central and local public officials since 2011 to systematically identify changes in public officials' subjective perceptions of governmental human resource management. This data is based on 4,111 surveys, collected through a multi-stratified probability proportional-to-size (systematic) sampling method. The survey was conducted via an e-mail web survey. In this study, targets and performance management in the targets and accountability sector had a significant positive effect on perceived organizational performance. Remuneration adequacy in the incentive sector showed a significant negative relationship with perceived organizational performance, while fairness in promotion and education and training showed a significant positive relationship. In the sector of ​​internal deregulation, reduction of reliance on rules had a significant negative effect on perceived organizational performance, while decentralization revealed a significant positive effect. These results indicate that public officials value the opportunities to develop social competence and individual capability more than monetary compensation. Moreover, expanding autonomy in rules and procedures may cause unintended effects. At the individual level, targets and performance management in the targets and accountability sector had a significant positive effect on perceived individual performance. Remuneration adequacy and fairness in promotion in the incentive sector showed a significant negative relationship with perceived individual performance, whereas education and training showed a significant positive relationship. Reduction of the reliance on rules and procedures in the internal deregulation sector had a significant positive effect on perceived individual performance, while decentralization had a significant negative effect. Contrary to expectations, the effect of fairness in promotion on perceived individual performance revealed that incentives for the social position do not play a pivotal role in motivation for civil servants. Therefore, public officials would most likely respond positively to human resource management that focuses on individual competency through education and training. The result also indicates the need for individuals to have some degree of autonomy in rules and procedures. It may be important to make rules for the organization at a macro level, regarding organizational and personnel issues. Decentralization may discourage individuals to increase performance because it takes into account the decisions of other members of the organization from an individual point of view. However, considering the positive effect of decentralization on perceived organizational performance, the diverse opinions of members should still be taken into account in the decision-making process. The direction of the mediating effect of result-oriented culture on perceived public sector performance differed according to the management control method. In the case of remuneration adequacy, it would be necessary to provide incentives through other management methods in consideration of the negative mediating effect of a result-oriented culture. In the area of ​​internal deregulation, it was found that relaxation of rules had a negative indirect effect, consistent with the direct effect on perceived organizational performance. In terms of perceived individual performance, the relaxation of rules was found to weaken result-oriented culture. Decentralization was also found to weaken result-oriented culture. At the individual level, the result showed a negative indirect effect consistent with the direct effect. In the field of internal deregulation, result-oriented culture had a negative effect on performance in common, which means performance cannot be significantly improved when compared with the direct effect of the relaxation of rules and decentralization. Results-oriented culture needs to be analyzed at a detailed level to figure out factors that can positively affect performance, just as variables in the internal deregulation sector. This study calls into question OECD's emphasis on the NPM approach to management control. In the process of solving the wicked problems in the public sector or reducing the uncertainty of achieving targets in public organizations, the NPM approach does not meet various public value standards. This approach assumes that a decreased reliance on rules and procedures positively contributes to result-oriented culture, but the results of this study deviated from such theoretical prediction. In addition, although decentralization was found to have a positive effect on perceived organizational performance, following the assumption of NPM, it negatively affected results-oriented culture. Therefore, it is necessary to reconsider the aspects of decentralization of decision rights in terms of operational and strategic autonomy. The New Public Management administrative reform emphasized autonomy and flexibility through decentralization and neglected the control of processes and rules to achieve organizational goals according to performance. Rules, due to their rigid nature, were considered to be incapable of responding quickly in a rapidly changing society. However, public management through a market mechanism still requires control by discipline through rules(Vogel, 2018). In the sense that relaxation of rules and procedures weakens results-oriented culture and perceived organizational performance, internal regulation that can secure democratic values ​​and fairness while considering the diverse opinions is expected to have a major impact on organizational performance(Verbeeten & Speklé, 2015). Furthermore, to develop a result-oriented culture that currently occupies a significant portion of public organizations, the competitive and cooperative aspects of organizational management are both essential, which can be developed by coordination function and cooperation system of the organization rather than simply developing the NPM elements. In the study of Lee & Lee(2020), a performance-based system was found to promote the work enthusiasm of organization members when the level of cooperation within the organization increased, indicating that cooperation develops competition constructively.

본 연구에서는 신공공관리와 관련된 대리인 이론과 거래비용 이론을 바탕으로 목표와 책임, 인센티브를 중심으로 한 성과측정시스템(performance management system: PMS) 활용과 규칙과 절차의 완화와 분권화로 구성되는 내부 규제 완화(internal deregulation)를 포함하는 관리통제(management control)가 결과지향문화(result-oriented culture)를 매개로 개인이 인식한 조직성과와 개인성과로 나누어 인식된 공공부문의 성과에 미치는 영향을 분석하였다. 관리통제가 민간부문에서 연구가 많이 이루어졌으나 공공부문에서는 사적 부문과 일관되게 적용되지 않는다는 한계가 있다. 또한 결과지향문화를 매개로 관리통제에 의한 성과를 분석하는 것은 성과주의 문화가 조성된 한국사회의 현시점에서 조직에 대한 진단을 할 수 있을 것으로 보인다. 공공부문도 신공공관리의 영향을 크게 받아 관리통제시스템이 효율성과 규제 완화를 중심으로 구성되어있는데 이러한 특성을 보인 조직관리 방향에 대한 분석이 의미가 있을 것이다. 2020년 초부터 한국은 코로나19 범유행으로 인해 심각한 경기침체와 일자리 충격에 직면하였다. 따라서 공공부문의 성과관리로 인해 달라지는 조직문화와 성과를 제대로 측정하는 것이 어려울 것으로 판단해 한국행정연구원 사회조사센터에서 2019년 8월 12일부터 2019년 9월 30일까지 약 1년 동안 실시한 2019년 공직생활실태조사 자료가 사용되었다. 해당 조사는 정부 인적자원관리에 대한 공무원의 주관적 인식변화를 체계적으로 파악하기 위해 2011년부터 중앙 및 지방 공무원을 대상으로 실시해오고 있다. 본 연구의 조사모집단은 중앙부처 및 광역자치단체 소속 일반직 공무원으로 설정하였고, 총 4,111명의 설문응답자를 대상으로 이루어졌다. 표본 추출은 다단층화확률비례(계통)추출 방식을 통해 이루어졌다. 조사는 이메일 웹 조사를 통해 실시되었다. 분석 결과, 목표와 책임 부문의 목표와 성과관리는 인식된 조직성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 인센티브 부문에서 보수의 적정성은 인식된 조직성과에 유의한 부(-)의 관계를 보였지만 승진의 공정성과 교육 훈련은 유의한 정(+)의 관계를 보였다. 내부 규제 완화 부문의 규칙 완화는 인식된 조직성과에 유의한 부(-)의 영향을 미치지만 분권화는 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 통해 공무원에게 금전적 보상보다 사회적 역량과 능력발전의 기회를 제공하는 것이 더 높은 가치를 지닌다는 것을 알 수 있다. 또한 조직관리에 있어서 규칙과 절차에서 자율성을 확대하는 것은 오히려 의도하지 않은 효과를 나타낼 수 있다. 개인적 차원에서 목표와 책임 부문의 목표와 성과관리는 개인이 인식한 개인성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 인센티브 부문에서 보수의 적정성과 승진의 공정성은 인식된 개인성과에 유의한 부(-)의 관계를 보였지만 교육 훈련은 유의한 정(+)의 관계를 보였다. 내부 규제 완화 부문의 규칙 완화는 인식된 개인성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치지만 분권화는 유의한 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 예상과 달리 인식된 개인성과에 대한 승진의 효과는 공무원에게 사회적 위치에 대한 인센티브가 동기부여에 중요한 역할을 하는 것은 아니라는 것을 보여준다. 따라서 공무원은 교육훈련과 같은 개인의 역량을 개선할 수 있는 인적자원관리에서 긍정적인 반응을 한다는 것을 알 수 있다. 또한, 개인에게 규칙과 절차에서부터 어느 정도 자율성을 확보하는 것을 필요하다는 것을 나타낸다. 조직에서 정해지는 규칙은 조직과 인사 문제와 같이 거시적인 차원에서 만들어나가는 것이 중요할 것으로 보인다. 분권화는 개인적인 측면에서 다른 조직 구성원의 의사결정도 비중 있게 고려하기 때문에 성과를 높이는 데 있어서 동기부여가 되지 않을 가능성이 있다. 하지만 분권화가 인식된 조직성과에 미치는 정(+)의 관계로 살펴볼 때 조직에서 이루어지는 의사결정 과정에 구성원들의 다양한 의견이 함께 고려되어야 한다는 것을 의미한다. 관리통제 방식과 인식된 공공부문 성과의 관계에서 결과지향문화가 갖는 매개효과의 방향이 다르게 나타났다. 보수의 적정성의 경우 결과지향문화가 갖는 부(-)의 매개효과를 고려하여 다른 관리방식을 통해 인센티브를 제공할 필요가 있다. 내부 규제 완화 부문에서 규칙 완화는 인식된 조직성과의 관계에서 직접 효과와 일관된 부(-)의 간접효과를 미치는 것으로 나타났다. 개인성과 측면에서는 결과지향문화를 약화하는 것으로 드러났다. 분권화 또한 조직성과의 관계에서 결과지향문화를 약화하는 것으로 나타났다. 개인적인 차원에서는 직접효과와 일관된 부(-)의 간접효과를 미치는 결과를 보였다. 내부 규제 완화 부문에서 결과지향문화는 인식된 성과에 공통적으로 부(-)의 영향을 미쳐 규칙완화와 분권화가 인식된 성과에 미치는 직접효과를 크게 향상시키지 못한다는 것을 의미한다. 결과지향문화 또한 내부 규제 완화 부문의 변수들과 마찬가지로 세부적인 차원에서 분석하여 성과에 긍정적으로 작용할 수 있는 영향요인을 찾을 필요가 있다. 본 연구는 OECD가 강조하는 관리통제에 대한 NPM 접근에 대해 의문을 제기한다. 공공부문에서 나타나는 사악한 문제(wicked problem)를 해결하거나 공공조직의 목표달성의 불확실성을 줄이는 과정에서 NPM 접근은 다양한 공공가치 기준을 충족시키지 못한다. 해당 접근에 따르면 규칙과 절차가 결과지향문화와 긍정적인 상관관계를 보일 것이라고 가정하고 있으나 본 연구 결과는 이러한 예측을 벗어났다. 또한 비록 분권화가 인식된 조직성과에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타나 NPM의 가정을 따르지만, 결과지향문화에 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 따라서 NPM의 접근에 따른 조직 운영 방식을 내부 규제 완화 측면에서 높일 필요가 있다. 신공공관리적 행정개혁은 분권화를 통한 자율성과 유연성을 강조하고 성과에 따른 목표 달성을 위해 과정과 규칙에 대한 통제에 소홀해졌다. 규칙은 경직적인 특성 때문에 급변하는 사회에서 신속한 대응을 하지 못한다는 점이 크게 작용했다. 하지만 시장 기제를 통한 공공 관리에도 오히려 규율에 의한 통제가 필요할 것이다(Vogel, 2018). 본 연구에서 규칙과 절차의 완화는 개인이 인식한 결과지향문화와 조직성과를 약화한다는 점에서 다양한 의견을 고려하면서도 민주적 가치와 공정성을 확보할 수 있는 내부 규제가 조직성과에 주요한 영향을 미칠 것으로 보인다(Verbeeten & Speklé, 2015). 또한 공공조직에서 상당한 비중을 차지하는 결과지향문화를 발전시키기 위해서는 단순히 NPM의 요소를 발전시키기보다 조직의 조정 기능 및 협력 체계를 개선하여 조직관리의 경쟁적 측면과 협력적 측면을 함께 고려할 필요가 있다. 이하영 & 이수영(2020)의 연구에서 성과주의는 조직 내 협력 수준이 높아질수록 오히려 조직 구성원들의 직무 열의를 촉진하는 것으로 드러났고 이는 협력이 경쟁을 건설적으로 발전시킨다는 것을 보여준다.