삼척화력 1·2호기 사업을 둘러싼 갈등과 해결과제

Abstract

An expansion of power plants was regarded as natural because coal power generation has been a baseload supporting the core energy policies in economic growth and industrialization. Accordingly, there has not been a long time for debates in South Korea on coal phase-out energy policy. However, as the air pollution due to coal power generation is referred to public opinion, energy policies have begun to change. Under the circumstances that the energy policies and public opinions on coal power generation are rapidly changing, there have been many conflicts being continued over the Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 projects. In the conflicts over energy generation facilities including coal power plants, the main debates have typically been regional issues such as compensation, environmental pollutions, health risks, or damages in livelihood activities. In contrast, the case of the Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 projects involves coal phase-out as a major debate beyond the local issues. The Korean government declared to accomplish its goal of coal phase-out by 2050 under the demands from the international community and civil society to complete coal phase-out by 2050 or earlier. In domestic, however, there are no sufficient studies on the coal phase-out issue in the situation of the times when coal phase-out has become essential, not as an option, to accomplish the goal of carbon-neutral by 2050. The coal power generation energy policies and regional characteristics serve as the backdrop of socially issued conflicts over new coal-fired thermal power plants. In this regard, this study analyzed the policy environment for coal power generation and Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2, afterward, it causally analyzed how the policy subsystem did interact according to the energy policies related to coal generation. In the case of the policy subsystem, it was classified into 3 categories from the time perspective such as 'pro-carbon energy policy', 'emergence of coal energy policy', and 'carbon neutral and coal phase-out energy policy', and the actor, belief system, and interest at the stake of the advocacy association that appeared every period were analyzed. In addition, it was able to structurally understand what strategies were used to reflect their values in policy perspective or interests. As a result of the study, the coal power generation in terms of the energy policy became to take a high proportion of domestic electricity production as a base power source with the introduction of the CBP system, which is an economic power supply method. In addition, as a significant expansion of the facility reserve ratio of coal-fired thermal power plants since the massive blackout on Sep. 15, 2011, the private power generation companies have actively stepped into the coal power generation business with the expected profitability. Under the circumstances, the former Samcheok Mayor Kim Dae-soo and the city council actively promoted the Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 projects at the regional level under the name of regional economic vitalization and future growth engines. In this environment of pro-coal energy policy, the conflicts over Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 continued to form a confrontation between the Construction Advocacy Coalition supporting the construction of power plants and the Coal phase-out Advocacy Coalition demanding coal phase-out beyond opposition to power plants. These two groups pursued different values in policy and in order to reflect the values in their policies, they employed several strategies, such as framing, gatherings in Seoul, lawsuits, and the formation of out-of-region joint networks. The main value in the policy of the Construction Advocacy Coalition was activation of local economy and creation of jobs and the construction of Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 was recognized as projects that would be a driving force of the local economy. On the other hand, the coal phase-out Advocacy Coalition expanded its agenda to coal phase-out beyond the objection to construction, pursuing the value in the policy of a protection of the environment and living rights of residents and future generations. Since the emergence of the coal phase-out energy policy in 2017, the movement against power plants construction, which formerly required passive countermeasures such as relocation of power plants and damage measures, has changed into a coal phase-out movement. As a result, the Coal phase-out Advocacy Coalition was finally formed around the regional and national-level actors who systematically launch coal phase-out movements. Meanwhile, the regional construction companies and ready-mixed concrete companies as well as the socio-economic organizations, which advocated the construction of power plants, formed the Construction Advocacy Coalition consisting and demanded the construction of power plants by holding dozens of gatherings in Seoul. As the government decided to proceed as the original plans in results of reviewing the LNG conversion of Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2, the surface conflicts between the two groups have faced a lull. However, the Coal phase-out Advocacy Coalition expanded its joint network in and out of the region further based on the values in the policy called the protection of the environment and right to survive of residents as well as de-coil. In order to hinder the construction of power plants, they employed the strategies such as filing a lawsuit for revocation of the business licenses, publicizing the preservation value of Anjeongsan Cave 2 found within the power plant site and the issues related to the power plant, and leading the cross-country walking trip movement for coal phase-out. The driving factors of activities appeared differently by the advocacy coalition in the belief systems and interests. In the case of the Construction Advocacy Coalition, it was revealed that the economic and political interests related to the Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2 projects worked stronger than the belief system. On the other hand, although some actors showed economic interests in the case of the Coal phase-out Advocacy Coalition, it was shown that there were the actors in the region who only followed their beliefs without special interests. This study derived a total of four implications in terms of the policy and sub-policy system through the case analyses. First, the economic power supply method and general cost compensation system based on the CBP system acted as the driving forces for the private power generation businesses to maintain coal power generation projects. Second, due to the absence of a policy broker who arbitrates the conflicts and leads dialogue and consultation, the relationship between the two Advocacy Coalitions exhibited a tendency of devil shift, which is mutually conversational. Third, due to a strongly acted local leadership, the variability of local public opinions in supporting either power plant construction or coal phase-out appeared depending on the situation. Fourth finally, regardless of interests, local actors who only follow the belief system appeared. Based on the implications above, the following solutions are needed. First, it is necessary to create a policy environment in which the private power generation businesses voluntarily give up the coal power generation by introducing the power supply from the environmental perspective rather than that from the economic perspective ​and by revising the power generation unit price settlement system. Second, efforts are required to comprehensively identify the opinions of local actors through town hall meetings and social gatherings so as not to distort the entire local public opinions. Third, a communication window that can publicize the agendas and issues within the region should be established as well. Fourth, it is necessary to have a public forum in the region to discuss the mid- to long-term development plans and projects from the perspective of coal phase-out. As the timeline of coal phase-out has been set to 2050, Samcheok-si needs to seriously contemplate the direction of coal phase-out in the future rather than expecting an economic effect based on Samcheok Thermal Power Plants 1 and 2. At this point, various social factors such as policy, market, finance, and industry are creating cracks in the coal power generation energy technology system. Under such a situation, it is necessary to understand the conflicts and their solutions surrounding coal power generation and to seek the measures to address them in a sustainable direction.

석탄발전은 경제성장과 산업화 중심 에너지 정책을 뒷받침하는 기저부하로 발전소 증설이 당연시되었다. 이로 인해 우리나라의 탈석탄 에너지 정책에 관한 사회적 논의는 오래되지 않았다. 그러나 석탄발전으로 인한 대기오염이 공론화되면서 에너지 정책이 변화하기 시작하였다. 석탄발전에 관한 에너지 정책과 여론이 급변하는 상황에서 삼척화력 1·2호기 사업을 둘러싼 갈등이 지속되고 있다. 석탄발전을 비롯한 에너지발전시설을 둘러싼 갈등은 보상금, 환경·보건 또는 생계 활동 피해 등 지역 현안과 관련된 사안이 주된 쟁점이었다. 이와 달리 삼척화력 1·2호기 사례는 지역 현안을 넘어 탈석탄을 주요 쟁점으로 다루고 있다. 2050년 또는 이보다 이른 시기에 탈석탄을 이룩할 것을 요구하는 국제사회와 시민사회의 요구 속에서 정부는 2050년 탈석탄 목표를 선언하였다. 이와 같이 2050 탄소중립 목표 달성을 위하여 탈석탄이 선택이 아닌 필수가 된 시대적 상황에서 탈석탄에 관한 연구는 충분하지 않다. 사회적으로 불거진 신규 석탄화력발전소에 관한 갈등은 석탄발전 에너지 정책과 지역적 특징이 배경으로 작용하고 있다. 따라서 이 연구에서는 석탄발전과 삼척화력 1·2호기에 관한 정책환경을 분석하고, 석탄발전 관련 에너지 정책에 따라 정책하위체제(policy subsystem)가 어떻게 상호작용하였는지 옹호연합모형을 통하여 인과적으로 분석하였다. 정책하위체제의 경우 시간을 친석탄 에너지 정책, 탈석탄 에너지 정책 출현, 탄소중립과 탈석탄 에너지 정책 세 시기로 구분하고, 시기마다 나타난 옹호연합(advocacy coalition)의 행위자, 신념체계, 이해관계를 분석하였다. 또한 자신들의 정책적 가치나 이해관계를 반영하기 위하여 어떠한 전략을 사용하였는지 구조적으로 이해하였다. 연구 결과, 에너지 정책 차원에서 석탄발전은 경제급전 방식인 변동비 반영시장(Cost-Based Pool, CBP) 제도가 도입됨에 따라 기저발전원으로서 우리나라 전력 생산에 높은 비중을 차지하게 되었다. 또한 2011년 9·15 대규모 정전사태 이후 석탄화력의 설비예비율이 대폭 확대됨에 따라 수익성을 기대한 민간발전사의 석탄발전사업 진출이 활발해졌다. 이러한 상황 가운데 지역 차원에서 김대수 전 삼척시장과 시의회는 지역경제 활성화와 미래성장동력이라는 명목에 따라 적극적으로 삼척화력 1·2호기 사업을 추진하였다. 이와 같은 친석탄 에너지 정책환경 속에서 삼척화력 1·2호기를 둘러싼 갈등은 발전소 건설을 지지하는 건설 옹호연합과 발전소 반대를 넘어 탈석탄을 촉구하는 탈석탄 옹호연합 간 대립 구도로 지속되었다. 이들은 서로 다른 정책적 가치를 추구하며, 이를 정책에 반영하고자 프레이밍, 상경집회, 소송, 지역 밖 연대 네트워크 형성처럼 여러 전략을 사용하였다. 건설 옹호연합의 주된 정책적 가치는 지역 경제 활성화 및 일자리 창출로 삼척화력 1·2호기를 지역 경제를 견인할 사업으로 인식하였다. 반면에 탈석탄 옹호연합은 환경 및 주민·미래세대 생활권 보호라는 정책적 가치를 추구하며 건설 반대를 넘어 탈석탄으로 의제를 확장하였다. 이후 탈석탄 에너지 정책이 출현한 2017년부터 발전소 부지 이전, 피해대책과 같은 소극적 대응책을 요구하였던 발전소 반대 건설 운동은 탈석탄 운동으로 발전하였다. 이로써 조직적으로 탈석탄 운동을 전개하는 지역·전국 수준 행위자들을 중심으로 탈석탄 옹호연합이 형성되었다. 한편 발전소 건설을 옹호하는 지역 건설·레미콘 기업과 사회경제단체는 건설 옹호연합을 구성하여 수십 차례 상경집회를 진행함으로써 발전소 건설을 촉구하였다. 정부에서 삼척화력 1·2호기에 대한 LNG 전환 검토를 진행한 끝에 원안대로 진행키로 결정함에 따라 두 옹호연합의 표면적 갈등은 소강기를 맞이하였다. 그러나 탈석탄 옹호연합은 탈석탄뿐만 아니라 환경 및 주민 생존권 보호라는 정책적 가치를 바탕으로 지역 내외 연대 네트워크를 더욱 확장하였다. 발전소 건설을 저지하기 위하여 사업 인허가 취소 소송 제기, 발전소 부지 안에서 발견된 안정산동굴2 보존가치 및 발전소 관련 현안 공론화, 전국 탈석탄 도보순례 전개 등의 전략을 사용하였다. 신념체계(belief systems)와 이해관계 중 옹호연합에 따라 활동의 추동 요인은 다르게 나타났다. 건설 옹호연합은 실질적으로 신념체계보다 삼척화력 1·2호기 사업과 관련된 경제·정치적 이해관계가 강하게 작용하였음이 드러났다. 반면에 탈석탄 옹호연합은 경제적 이해관계를 보이는 행위자가 일부 존재하였으나, 특별한 이해관계 없이 신념만을 따라 활동하는 지역 행위자들이 나타났다. 이 연구에서는 사례 분석을 통하여 정책과 정책하위체제 측면에서 총 네 가지 시사점을 도출하였다. 첫째, CBP 제도에 기반한 경제급전 방식과 총괄원가보상 제도가 민간발전사업자가 석탄발전사업을 유지하려는 동인으로 작용하였다. 둘째, 갈등을 조정하고 대화와 협의를 이끄는 정책중개자의 부재로 인하여 두 옹호연합의 관계가 상호 적대화(devil shift) 경향을 보였다. 셋째, 지역 리더십의 영향력이 강하게 작용하여 지역 내 여론이 상황에 따라 발전소 건설 또는 탈석탄을 옹호하는 변동성이 나타났다. 마지막으로, 이해관계와 상관없이 신념체계만을 따라 활동하는 지역 행위자가 등장하였다. 이와 같은 시사점을 바탕으로 다음과 같은 해결과제가 필요하다. 첫째, 경제 급전이 아닌 환경 급전을 도입하고 발전단가 정산제도 개정하거나 에너지전환지원법 등의 법적 기초와 사회적 대화를 통해 건설 중단에 대한 보상을 약속함으로써 민간발전사업자들이 자진하여 석탄발전을 포기하는 정책환경 조성이 필요하다. 둘째, 지역 전체 여론이 왜곡되지 않도록 타운홀미팅, 간담회 등 지역 행위자들의 의견을 종합적으로 파악하는 노력이 필요하다. 셋째, 지역 내 의제와 쟁점들을 공론화할 소통 창구를 마련해야 한다. 넷째, 지역에서는 탈석탄을 전제로 중장기적 발전 계획과 사업을 논의하는 공론장이 필요하다. 탈석탄 시점이 2050년으로 정해짐으로써 삼척시는 삼척화력 1·2호기에 기반한 경제효과를 기대하기보다 이후의 탈석탄 방향을 고민할 필요가 있다. 정책, 시장, 금융, 산업 등 여러 사회적 요소가 석탄발전 에너지기술체계에 균열을 내고 있는 현 시점에서 석탄발전을 둘러싼 갈등과 해결과제를 이해하고 이를 지속가능한 방향으로 풀어나갈 방안을 모색해야 한다.