중국의 중앙정부 정책 수립과 지방정부 집행 간 차이는 왜 발생하는가?

Abstract

传统的公共行政研究更关注基层官员的政策执行的多样性和执行策略。 在美国等西欧民主主义国家，地方政府服从中央政府的规制政策执行要求的理由相对较少，但在中国特有的单一制体制下，学术上的关注度较高。

在中国中央政府与地方政府之间的关系中，下级政府忠实地执行上级政府制定的政策是非常重要的。 中国国内决策者和政策研究者之间通用的上传下达，令行禁止）"在中央政府和地方政府之间的关系中体现了地方政府的严格作用（周雪光，2015）。 但是,在中国中央政府与地方政府之间的关系中突出的现象之一是,中央政府一般会向下提出政策要求,而地方政府则根据更加灵活、复杂的成果指向性制度设计执行政策。 其结果，在实际执行过程中，中央政府的政策目标不会投射到地方政府的政策执行上。 这种现象也体现在网约车监管及管理相关问题上,中央政府制定了相对宽松的网约车运营环境的政策,但地方政府对于网约车的准入条件相对较为严格。

本文试图分析发布网约车政策的261个城市的政策执行现状,根据史密斯政策执行过程模型中包含运动型机制的政策制定机关、执行机关、目标对象等政策执行理论分析框架,分析中国地方政府执行政策过程中出现差异的原因。

전통적인 공공행정 연구는 말단 관료들의 정책 집행의 다양성과 집행 책략에 더 많은 관심을 기울였다. 미국 등 서구 민주주의 국가에서는 지방정부가 중앙정부의 규제정책 집행 요구에 복종하는 이유에 대한 관심이 상대적으로 적지만 중국 특유의 단일제 체제 하에서는 학문적 관심이 높은 상황이다.

중국의 중앙정부와 지방정부 간의 관계에서 상위 정부가 수립한 정책을 하위정부가 충실히 집행하는 것은 중요하다. 중국 내 정책결정자와 정책 연구자들 사이에서 통용되는 상부의 지시를 고침없이 그대로 집행(上传下达、令行禁止)이라는 문장은 중앙정부와 지방정부 간 관계에서 지방정부의 엄정한 역할을 나타낸다(周雪光，2015). 그러나 중국 중앙정부와 지방정부 간의 관계에서 두드러지게 나타나는 현상 중 하나는 중앙정부는 일반적으로 하향식으로 정책의 요구 사항을 제시하는 반면 지방정부는 보다 유연하고 복잡한 성과 지향적인 제도설계에 근거하여 정책을 집행한다. 그 결과 실제 집행과정에서는 중앙정부의 정책 목표가 지방정부의 정책 집행에 투영되지 않는 경우가 발생한다. 이러한 현상은 온라인 차량예약 서비스 감시 및 관리에 관한 문제에서도 나타나고 있는데 중앙정부는 상대적으로 온라인 차량예약 서비스 운영에 친화적인 환경을 조성하기 위한 정책을 수립하였으나 지방정부는 온라인 차량예약 서비스를 엄격하게 관리하였다.

본 논문은 온라인 차량예약 서비스에 대한 규제정책을 발표했던 261개 대도시의 정책 집행현황과 수준을 파악한 후 스미스 정책집행과정 모형에 운동형 기제를 포함하여 정책 제정기관, 집행 기관, 목표 대상 등을 포함하는 정책 집행을 위한 이론적 분석 틀에 근거하여 중국 지방정부가 정책을 집행하는 과정에서 차이가 발생하는 원인을 파악하고자 하였다.