지방정부의 재정계획에 관한 연구

Abstract

중기지방재정계획(Medium-Term Framework: MTF)은 정부지출을 전략적으로 관리하고 통제할 수 있는 제도이자 정책도구이다. 지방정부는 중기지방재정계획을 효과적으로 활용하여, 세출효율성 증대, 투자효과 극대화, 예산과 정책사업 사이의 연계성 강화, 중·장기적 관점에서 정책사업의 편익과 비용을 고려, 투자가용재원의 예측가능성을 높여 정책사업을 안정적으로 수행할 수 있는 여건 마련, 궁극적으로 재정투명성과 재정책임성 제고를 통해 왜곡이 적은 재정운용을 할 수 있다. 중기지방재정계획의 장점과 제도적 취지에 관한 공감대는 충분히 형성되어 있지만, 법적 구속성이 낮고 지방의회의 의결을 요하지 않으며 지자체 구성원의 관심이 미약하다는 점에서 제도의 실효성에 대한 비판도 있다. 중기지방재정계획의 주요한 특징으로 복수의 예측시계(multiple forecast horizons)가 존재한다는 점, 예측연도(즉, 계획을 수립하는 연도)가 변화함에 따라 피예측연도(즉, 계획값이 설정되는 연도)에 대한 계획값이 수정 가능한 연동화 계획(rolling plan)이라는 점, 계획 수립에 대한 단체장의 영향력과 개입가능성이 높다는 점, 그리고 수입(특히, 투자가용재원의 판단)과 지출(특히, 투자규모의 결정 및 배분) 사이에 유기적인 연계가 이루어진다는 점을 들 수 있다. 계획 수립 시점에서 미래의 실제지출 수준을 거의 정확히 예상할 수 있고, 실제지출은 그 예상에서 크게 어긋나지 않는다는 가정에 근거한다면(이러한 가정은 정부의 실제지출이 급격하게가 아니라 점증적으로 증가한다는 점증주의 예산이론에 의해 지지된다), 계획편향(planning bias)은 계획값에 대한 의도적인 조정에 의해 발생한다. 계획편향이 아무런 체계성을 가지지 않고 무작위적으로 발생하는지, 아니면 특정한 패턴을 가지고 체계적으로 발생하는 지에 대한 면밀한 검토와 분석의 필요성이 존재한다. 아무리 합리적으로 설계된 계획도 결국 최고 의사결정자(본 연구의 맥락에서는 기초 단체장)가 의도하는 의사결정을 지원하는 도구라는 점에서, 계획의 수립과정에는 단체장의 영향력이 강하게 작용하고 이들의 개입가능성이 크다. 행태주의적 접근법(behavioral approach)에서, 재정적 여유자원(fiscal slack)은 미래의 환경적 불확실성(environmental uncertainty)을 감소시키는 완충물이자 잠재적 기회를 적극적으로 포착하고 활용하도록 돕는 촉진제이고, 선거주기(political business cycle)는 단체장 재선의 유인에 주기성을 부여하는 외생적 자극이다. 재정적 여유자원과 선거주기를 중심으로 단체장의 기회주의적 의도 및 보수주의적 의도가 계획값에 투영 및 반영되는 행태가 달라지는 메커니즘, 즉 계획편향을 유발하는 구체적인 메커니즘을 고찰한다. 연구질문을 구체화하면 다음과 같다. 첫째,계획편향이 과연 존재(existence)하는가? 만일 계획편향이 존재한다면 예측시계(forecast horizon)별로 어떠한 패턴(pattern)을 나타내는가?이다. 둘째,계획편향을 유발하는 영향요인(determinants)은 무엇인가? 만일 재정적 여유자원과 선거주기가 주요한 영향요인이라면, 예측시계와 계획편향 사이의 관계는 재정적 여유자원 또는 선거주기를 조건부로 어떻게 조절되는가?를 규명한다. 본 연구의 분석기간인 2011년부터 2018년까지 총 8년 동안 우리나라 기초 지자체가 매년 수립하는 중기지방재정계획에서 나타나는 계획편향(간략히, 실제지출과 계획값의 격차율)을 살펴보면, 평균적으로 과소계획이 존재하고(약 4.47%), 예측시계가 1년 멀어질수록 과소계획 편향이 증가한다(약 4.36%p). 이는 단체장이 미래의 환경적 불확실성을 회피하기 위해 실제지출에 비해 계획값을 낮게 설정하려는 보수주의적 행태(conservatie behavior)나, 유권자들로부터 정치적 지지를 이끌어내고자 실제지출에 비해 계획값을 높게 설정하려는 기회주의적 행태(opportunistic behavior)의 경합 가능성을 지지하는 증거이다. 먼 미래는 가까운 미래에 비해 환경적 불확실성이 높아, 예측시계가 멀수록 보수주의적 행태가 증가한다(결과적으로 과소계획 편향이 증가한다). 동시에, 단체장은 임기가 제한적이므로 되도록이면 가까운 미래에서 실제지출에 비해 계획값을 높게 할당하려는 근시안적(myopic) 유인을 가지므로, 예측시계가 멀수록 단체장의 기회주의적 행태가 감소한다(결과적으로 과다계획 편향이 감소하거나 과소계획 편향이 증가한다). 조직에 유보된 재정적 여유자원이 증가할수록, 단체장이 미래의 환경적 불확실성을 덜 민감하게 인식할 수 있어 이를 회피하려는 보수주의적 의도가 계획값에 투영되는 정도는 체계적으로 감소한다(즉, 보수주의적 행태가 감소한다; 결과적으로 과소계획 편향이 감소한다). 차기선거가 가까워질수록, 재선확률을 높이려는 목적으로 유권자의 정치적 지지를 더 많이 획득하고자 실제지출에 비해 계획값을 높이려는 기회주의적 의도가 계획값에 반영되는 정도가 증가한다(즉, 기회주의적 행태가 증가한다; 결과적으로, 과소계획 편향이 감소한다). 한편, 재정적 여유자원이 증가하더라도, 먼 미래에 대한 통제가능성은 가까운 미래에 비해 상대적으로 작아 먼 미래에는 재정적 여유자원이 제공하는 안정감이나 평탄화 효과를 누리기 어려워, 예측시계가 멀수록 계획값에 투영되는 단체장의 보수주의적 의도가 증가하는 정도는 더 커진다. 차기선거가 가까워질수록, 실제지출에 비해 계획값을 높이려는 단체장의 근시안적 유인이 증가하고, 차기선거 연도와 접점을 가지는 피예측연도의 계획값을 실제지출에 비해 가장 높게 설정하려는 또 다른 형태의 유인(즉, 차기선거 연도와 예측연도의 시간적 거리에 따라 차별적으로 나타나는 유인)이 함께 작용한다. 다른 한편, 차기선거가 가까워지면(즉, 선거주기가 마무리되면), 조직에 유보된 재정적 여유자원이 많을 경우 단체장은 유권자들이 재정지출에 대한 압력이나 압박을 가할 잠재적 위험에 미리 대비하려는 비난회피적 동기(blame-avoidance)가 증가한다. 단체장은 이러한 잠재적 위험을 의식하여 실제지출에 비해 계획값을 의도적으로 높게 공표하며, 특히 유권자들이 증가된 계획값을 세금인상으로 인지하지 않도록 가장 안전한 선택을 내리려는 전략적 행태(즉, 실제지출에 비해 계획값을 가까운 미래보다 먼 미래에서 더 높게 설정)를 보인다. 이는 앞서 살펴본 기회주의적 행태 이외에 실제지출에 비해 계획값을 증가시키려는 또 다른 형태의 전략적 의사결정 행태로 판단된다. 본 연구는 재정계획 수립에서 나타나는 공공조직 최고 의사결정자(즉, 단체장)의 보수주의적, 기회주의적, 그리고 전략적 의사결정 행태에 관한 유기적인 메커니즘을 실증하고, 행태주의적 접근에 이론적으로 기여한다. 또한, 합리성 이론에 기초하여 의사결정 유형에 관한 이론적 틀을 도출하고, 공공조직의 재정적 여유자원 유형을 체계화하는 최초의 개념적 틀을 제시한다.

The Medium-term Framework (MTF) is a multi-year fiscal planning with multiple forecast horizons. It involves comparing the policy priorities of government, which strategically manages government spending when allocating limited resources. This dissertation examines the planning bias(i.e., the gap between planned values and actual spending) with a focus on forecast horizon. The first research question aims to verify the existence of planning bias and its pattern depending on the forecast horizon. The second research question explores the behavioral mechanism that serves as determinants of planning bias. Specifically, the positive relationship between forecast horizon and planning bias differ contingent on fiscal slack or political business cycle. During the analysis period (2011-2018), there exists an average underestimate of 4.47%. The tendency to underestimate rose by 4.36%p when the forecast horizon increased by one year. The empirical results of variables of primary interest(i.e., fiscal slack; political business cycle) suggest that top management commitment (more technically mayor's commitment) to the establishment of planned values. By considering the evidence of bias in fiscal planning, a behavioral mechanism derived from conservative, opportunistic, and strategic behavior of the top decision-maker authority in public organizations is well-functioning. The findings contributed to a theoretical basis that remains an unexplored research area in fiscal planning for behavioral approaches.

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