지하공간에 대한 공법적 규제에 관한 연구

Abstract

도시 내에 존재하는 물리적 시설물은 사회 구성원의 삶의 기반이다. 이를 둘러싼 이해관계를 조절하고 공동체의 발전을 도모하고자, 공간을 규율하는 법제가 발달하였다. 한편, 인류의 개발행위는 지표면의 하부로 그 영역을 확장하였다. 그러나 그 결과로 형성된 지하공간에 대한 규제는, 그 높아지는 필요성에도 불구하고 충분히 발전되어 있지 않거나 묵시적으로 이루어지고 있다.

본 연구는 도시내에 존재하는 다양한 형태의 지하공간의 법적 성격을 규명하고, 그에 대한 공법적 규제체계를 점검하고자 하였다. 먼저 공법적 분석의 대상이 되는 지하공간을 국민의 삶을 영위하는 기반이 되는 지표면 아래의 인위적・물리적 공간으로 정의하였다. 그리고 지하공간을 형성하는 대표적인 유형의 시설물을 선별하여 공법적으로 분석하였으며, 그 분석대상은 건축물 지하층, 철도시설・지하도로, 공동구이다.

건축물 지하층은 건축물의 구성요소이므로, 건축물을 규율하는 건축법 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법이라 한다.)상 규제체계가 작동하는 것이 원칙이다. 건축법은 지하층을 고유의 위험상황이 내재된 공간으로 인식하여 그 위험을 방지하기 위한 규제를 가하고 있다. 그러나 국토계획법은 지하층에 대한 도시계획적 판단을 상당 부분 포기한채 지하층에 각종의 특혜를 부여하고 있는바, 이는 건설법의 체계에 어긋나고 정책적으로도 바람직하지 않다.

철도시설과 지하도로는 국가가 주도하여 대규모로 조성하는 지하공간이다. 이들은 국토계획법상 기반시설임에도 불구하고 국토계획법이 아닌 각 시설을 규율하는 개별법상 절차를 바탕으로 설치 및 유지・관리된다. 사인은 도로점용허가 등을 바탕으로 이러한 지하공간을 확장하거나 다른 지하공간과 연결하기도 한다. 그러나 철도시설과 지하도로를 중심으로 형성되는 지하공간의 정체성을 형성하는 것은 지하점포와 같이 교통과는 큰 관련이 없는 시설물이다. 철도시설과 지하도로를 규율하는 개별법은 지하점포와 같은 시설물을 자신의 규율대상에 포함시켰지만, 그 규제내용은 교통을 원활하게 하는 것을 주목적으로 하고 있다. 그 결과 이들 법은 지하점포와 같은 교통시설 내 부속공간을 충분히 규율하지 못하고 있다. 그리고 지하점포의 건축물로서의 성격에도 불구하고 지하점포에 대하여 건축법・국토계획법상 규제체계가 작동하지 못하고 있다.

토지 지상에 선형 기반시설이 난립함에 따라 안전 문제가 발생하고 토지의 이용상황에 변화를 초래하였다. 이를 해결하기 위해 선형 기반시설을 지하화하고 공동구를 설치하는 것이 논의되었다. 공동구는 각종 기반시설을 본체 내부에 수용하고 있으며, 그 본체도 국토계획법상 기반시설에 해당한다. 수용시설이 기반시설로서의 성격을 상실하지 않으므로, 수용시설과 공동구 본체에 대한 건설법의 규제는 중첩적으로 적용된다. 한편 각 수용시설과 공동구 본체를 설치하고 관리하는 주체는 단일하지 않으며, 그로 인해 책임 귀속・비용 부담 주체를 둘러싸고 분쟁이 발생한다.

우리 법제는 지하공간을 체계적으로 규율하려는 시도 없이, 새로운 유형의 지하공간이 탄생할 때마다 그에 관한 입법으로 문제를 해결하려는 미봉책을 선택하였다. 이는 타당하지 않으며, 지하공간은 토지의 합리적 이용을 도모하기 위한 도시계획의 판단대상으로 편입되어야 한다. 지하공간에 대한 공법적 규제체계의 미비점을 보완하여, 국민의 삶을 개선하기 위한 초석으로 삼는 것이 필요한 시기이다.

Physical facilities existing in a city are the basis for the life of members of society. In order to regulate the interests surrounding these and promote the development of the community, a legal system regulating the space has been developed. On the other hand, human development activities have expanded their domain to the lower part of the earth's surface. However, the regulation on the underground space developed with such activities is not sufficiently developed or is being only implicitly implemented despite the increasing necessity.

This paper tried to identify the legal characteristics of various types of underground space existing in the city, and to examine the public law regulatory system surrounding it. For this purpose, the underground space subject to the public law analysis is defined as 'artificial・physical space below the surface of the earth that forms the basis for people's lives'. In addition, the representative types of facilities that constitute the underground space are selected and analyzed in terms of public law. They are the basement of buildings, railroad facilities, underground roads, and utility-pipe conduits.

Since the basement of a building is a component of the building, it is a principle that the basement of a building is governed by the regulatory system under the Building Act and the National Land Planning and Utilization Act(hereinafter Land Planning Act). The Building Act recognizes the basement as a space with inherent dangers and imposes regulations to prevent them. However, the Land Planning Act gives various kinds of preferential treatment to the basement while giving up a considerable part of the urban planning judgment on the basement, which is against the system of the Construction Act and is not desirable from a policy point of view.

Railroad facilities and underground roads are underground spaces developed on a large scale by the government. Although they are infrastructure facilities according to the Land Planning Act, they are installed, maintained, and managed under the individual laws that govern each facility, not the Land Planning Act. Private entities expand these underground spaces or connect them with other underground spaces based on road occupancy permits, etc. However, it is the facilities irrelevant to transportation, such as underground stores, that actually constitute the underground space formed around railroad facilities and underground roads. The individual laws regulating railroad facilities and underground roads also regulate facilities such as underground stores, but the main purpose of those laws is to facilitate traffic. As a result, these laws do not sufficiently regulate the ancillary spaces in transportation facilities such as underground stores. In addition, despite the nature of underground stores as buildings, the regulatory system under the Building Act and the Land Planning Act does not apply to underground stores.

As many linear infrastructures are built on the ground in a disorderly fashion, they are causing safety problems and changes in the land use status. To solve such problems, ways to underground linear infrastructures and install utility-pipe conduits are discussed. Utility-pipe conduits accommodate various infrastructures inside the main body, and the main body also falls under the Land Planning Act. Since an accommodated facility does not lose its character as an infrastructure, the regulations of the Construction Act on both accommodated facilities and the main body are all applied. On the other hand, accommodated facilities and utility-pipe conduits are installed and managed by different entities, and as a result, disputes arise over who is responsible for them and who bears costs.

Our legislative system did not attempt to systematically regulate the underground space, and whenever a new type of underground space was created, it chose a workaround to regulate it with new individual legislations. Such attitude is undesirable, and the underground space should be incorporated in urban planning to promote the rational use of land. It is now necessary to fill in the gaps of the public law regulatory system for underground space and use it as a cornerstone to improve the lives of people.