청년배당의 쟁점과 기본소득의 궤적

Abstract

본 연구는 성남시 청년배당의 제도화 과정(2014-2019)을 사례로, 2010년대 한국에서 기본소득 개념이 하나의 제도로 구체화된 과정과 그 과정에서 여러 행위자가 개입하고 논쟁하면서 형성된 사회보장 공론장의 정치적 지형을 드러내는 것을 목표로 한다. 기존의 기본소득 논의는 기본소득의 규범적 정당성을 정교화하는 연구나, 구체적인 정책 모델을 설계하고 예상되는 효과성을 평가하는 연구를 중심으로 이뤄져 왔다. 이러한 논의 지형에서 기본소득은 규범적 정당성과 공학적 설계를 갖춘 아이디어로 간주되었고, 특정 시공간에서 기본소득이 실현 가능한 정책으로 주목받을 수 있었던 역사적·정치적 맥락과 그 정책의 제도화 과정에서 다양한 행위자가 이 정책의 이해관계자로 모이며 이들의 관계가 재조직되고, 이들의 연합과 경합, 타협을 거쳐 기본소득이 논의되고 실행될 수 있는 특정한 경로가 형성되는 과정에 대한 분석은 논의의 공백으로 남아있었다. 이런 문제의식에서 본 연구는 청년배당의 제도화 과정에 연루된 여러 사람과 사건, 논쟁을 따라가며 정책-연결망이 형성되고 변화해 온 과정을 추적함으로써, 청년배당의 제도화 과정에서 형성된 사회보장 공론장의 정치적 지형을 포괄적으로 조명했다. 그리고 이 과정에서 어떤 인물과 담론, 지표 등이 다수의 행위자를 대변하는 강력한 고리가 되는 한편, 어떠한 행위자가 동맹에 실패하거나 이 정책이 놓인 연결망의 주변부에 남게 되었는지 드러냄으로써 구체적인 비판의 계기를 마련하고자 했다. Ⅱ장에서는 한국에서 기본소득 개념이 실현 가능한 정책으로 주목받게 된 배경을 살펴본다. 성남시 청년배당은 2000년대 후반부터 본격화된 기본소득 운동과 2010년 무상급식 논쟁 이후 활성화된 복지정치의 흐름이 맞물리며 도입될 수 있었다. 2000년대 후반부터 각기 다른 계기로 기본소득을 주장해 온 맑스주의 정치경제학자와 사회당 소속 정치인, 사회복지학자, 생태주의자들은 2010년대 초부터 기본소득한국네트워크를 중심으로 연합하며 기본소득을 공유지에서 나오는 부의 배당으로 정당화하는 데 합의를 이룬다. 한편, 민선 6기 성남시정은 2010년 무상급식 논쟁 이후 범진보세력을 결집했던 무상복지라는 슬로건의 정치적 효력이 약화되자, 기본소득을 무상복지를 대신하여 부의 불평등 문제를 해결하고 국가의 사회보장에 대한 의무를 공론화할 수 있는 수단으로 주목했다. 민선 6기 성남시정이 기본소득한국네트워크에 시범적 기본소득제에 대한 자문을 구하면서 기본소득 개념은 정책의 차원에서 논의될 수 있었다. Ⅲ장에서는 청년배당의 입안자들이 공유부 배당의 개념과 청년이라는 세대 범주, 지역화폐를 결합하고, 지역 소상공인을 이 정책의 이해관계자로 만들며 시범적 기본소득제를 구현할 수 있는 연결망을 조직한 과정을 기술한다. 이 정책의 입안자들은 기본소득을 2000년대 후반부터 주요한 사회문제로 주목받아 온 청년문제에 대한 새로운 대안으로 제시하고, 청년세대론의 대중성을 활용하여 기본소득을 공론화하고자 했다. 이와 더불어, 정책 입안자들은 청년배당과 지역화폐를 연계함으로써 대자본과 소자본 사이의 불평등을 문제화하고, 노동이 아닌 소비를 중심으로 복지와 경제가 선순환할 수 있다는 청사진을 제시하였다. 또한 이들은 지역화폐를 매개로 청년배당을 소상공인의 경제적 이해에 부합하는 것으로 제시함으로써 지역 소상공인을 청년배당의 동맹 세력으로 끌어들였다. 이로써 시범적 기본소득제를 구현할 수 있는 연결망이 구축되었다. Ⅳ장에서는 성남시가 청년배당을 공표한 2015년 9월부터 경기도가 청년배당을 경기도 청년기본소득으로 확대한 2019년 4월까지 청년배당을 둘러싼 정치의 지형이 변화해 온 과정을 세 국면으로 나누어 기술한다. 첫째, 박근혜 정부와 여당이 청년배당의 도입에 반발하면서 청년배당은 공중을 형성하는 쟁점이 되었다. 당시 지자체와 복지예산을 두고 갈등하고 있었던 박근혜 정부와 여당, 보수언론은 노동을 통한 자립을 청년의 덕목으로 강조하며, 노동가능인구인 청년에게 현금을 지급한다는 이유로 청년배당의 도입을 반대했다. 한편 이 정책을 옹호했던 새정치민주연합 소속 정치인, 진보언론은 청년세대의 어려움을 환기하며 청년세대에 대한 사회적 지원의 필요성을 강조했다. 이들의 논쟁에서 청년배당은 시범적 기본소득제로 공론화되기보다는 청년이라는 세대 집단에게 현금을 지급하는 정책으로 공론화되었고, 청년이 복지급여를 받을 자격이 있는지가 핵심적인 쟁점이 되었다. 둘째, 2016년 봄 알파고 쇼크 이후 기본소득이 대중적 관심을 받는 의제로 급부상한 것을 계기로, 청년배당의 공중이 각자의 입장과 전략을 재설정하며 기본소득을 중심으로 다시 모였고, 복지국가 운동진영이 공중의 새로운 구성원이 되었다. 기본소득한국네트워크의 연구자들은 복지국가 운동진영에 연대를 제안하였으나, 복지국가 운동진영의 논자들은 기본소득이 필요의 충족이라는 사회보장의 원칙을 위배한다는 점을 주된 이유로 기본소득 운동진영의 연대 제안을 거부하였다. 한편 정치권과 언론에서 청년배당과 기본소득을 이재명의 정책으로 다루면서, 여러 행위자의 연합을 통해 등장한 청년배당이 이재명이라는 정치인 개인의 브랜드로 귀속되는 일이 일어났고, 이로 인해 기본소득 의제는 정쟁의 문제로 축소될 수 있는 위험성을 지니게 되었다. 셋째, 2017년 문재인 정부가 소득주도성장의 기조하에 청년배당을 최저임금 인상에 따른 소상공인의 손실을 벌충하려는 기획과 연결하면서, 청년배당이 놓인 정치의 지형은 다시금 변화하게 된다. 소상공인을 지원하기 위해 사회보장 급여와 고향사랑상품권과의 연계를 강화하는 방향으로 여러 연구와 법, 제도가 형성 및 유통되었고, 청년배당은 여러 지역에 고향사랑상품권 연계형 복지수당의 형태로 확산되었다. 이 과정에서 성남시 아동수당 수급권자들이 아동수당을 현금이 아닌 고향사랑상품권으로 지급하는 것에 반발하면서 수령자의 선택권과 소상공인의 경제적 이해 사이의 대립이 새로운 마찰의 지점이 되었다. 곧 무게중심은 수령자의 소비자로서 편의를 강화하는 방향으로 기울어졌는데, 이는 문재인 정부가 고향사랑상품권의 발행량을 지역경제활성화 효과를 대변하는 척도로 제시한 것과 연관된다. 지자체들은 수령자의 편의를 강화하여 고향사랑상품권의 발행량을 늘리기 위해 가맹점 제한을 대폭 완화했고, 이로 인해 고향사랑상품권 연계형 복지수당은 풀뿌리 경제를 활성화하기보다 대자본과 소자본 간 부의 불평등을 심화하는 양상을 보였다. 본 연구는 청년배당이 놓인 연결망이 형성되고 변화해온 과정을 기술함으로써 다양한 행위자들의 상호작용을 거쳐 청년배당의 어떠한 성격이 강화되거나 약화되었는지 분석하고자 했다. 기본소득은 여전히 여러 행위자의 개입과 번역을 통해 그 성격이 변화할 수 있는 열린 네트워크이다. 본 연구가 청년배당이 촉발한 사회보장 공론장의 정치적 지형 변화를 탐구하려는 이들에게도, 기본소득의 해방적 가능성과 현실적 조건 사이에서 접점을 만들고 개입 가능한 지점을 찾고자 하는 이들에게도 하나의 이정표가 될 수 있길 소망한다.

This study aims to examine the newly emerging political spheres formed by the interaction of various actors in the process of institutionalizing Seongnam Youth Dividend (YD). Many studies on basic income have focused on presenting the normative justification of basic income, or designing a policy model and evaluating its effectiveness. These studies regard basic income as an idea with normative justification and rational policy design. However, it is necessary to examine why the idea of basic income attracted attention in a specific time and space and what discussions and institutional practices emerged in the process of institutionalizing this policy. In what historical and political context did the idea of basic income draw attention as a feasible policy? To make the idea of basic income a real policy, what strategies of persuasion and mobilization did the policymakers make? Who became interested in this policy, and how did these various actors ally, conflict, and compromise? Through this process, which character of the policy strengthened, while what weakened? By conducting in-depth interview and discursive analysis, I examined the formation and transformation of the policy-network of YD. Specifically, I trace the trajectory of the issue of YD which changed by the interaction of various actors - basic income activists, politicians, media, small business owners, etc. -. Also, I analyzed which figures, discourses, and indicators became powerful links representing several actors in this policy-network, while which actors failed to form an alliance or remained in the periphery of the network. Chapter 2 examines the background in which the idea of basic income attracted attention as a feasible policy in Korea in the 2010s. Basic income could be a real policy as the basic income movement, which began in the late 2000s, met the rise of universalism in welfare policy after the debate over free school lunch program in 2010. In the late 2000s, some left, green political activists, and social policy scholars, each for different reasons, support basic income as a new agenda of social movement and social policy. Since the early 2010s, they began working together centered on Basic Income Korean Network (BIKN), and they agreed to justify basic income as dividend of common wealth. Meanwhile, Seongnam City Government, run by Lee Jae-myung, paid attention to basic income as a means to solve the problem of inequality and to make the states duties to social security the object of public discussion on behalf of the slogan of universal welfare whose political power weakened. The idea of basic income could be discussed at the policy level, as Seongnam City Government sought advice from BIKN on the pilot basic income. Chapter 3 describes how the policymakers of YD organized a network that can make the idea of basic income a real policy. They connected the concept of dividend of the common wealth, the generational category of youth, and local currency. They proposed basic income as a new way to solve the youth problem, which has been a major social problem since the late 2000s, and sought to publicize basic income by making the best use of the popularity of youth discourse. The policymakers proposed paying YD in local currency. To do so, they problematized inequality between large capital and small capital, and presented a blueprint that welfare and the economy could circulate centered on consumption, not labor. They made local small business owners allies of this policy by presenting YD as relevant to the economic interests of small business owners through local currency. Chapter 4 describes the process of changing this policy-network in three phases from September 2015, when Seongnam City Government announced YD, to April 2019, when Gyeonggi Province Government expanded YD to Gyeonggi Youth Basic Income. The first phase is during the Park Geun Hye government, which conflicted with local governments over welfare budgets, opposed the introduction of YD, and debates over the introduction of YD by politicians and media began. The Park Geun Hye government, the ruling party, and conservative media emphasized independence through labor as a virtue of youth and opposed the introduction of YD. In contrast, politicians of the Democratic Party and progressive media which advocated this policy, called for the difficulties of the youth and emphasized the need for social support for the youth. In their debate, YD was publicized as a cash transfer program to the youth rather than as a basic income pilot. The key issue was whether youths deserve welfare benefits. The second phase is when the policy-network was reorganized around basic income, with basic income rapidly emerging as an agenda that received public attention after the shock of AlphaGo in the spring of 2016. The public of YD reassembled around basic income by resetting their positions and strategies, and the activists of welfare state movement became a new member of the public. Some researchers of BIKN suggested them a political alliance. However, numbers of welfare activists rejected the suggestion because basic income violates the principle of social security. Meanwhile, as politicians and the media treated YD and basic income as Lee Jae-myungs policy, YD, which emerged through a coalition of various actors, were attributed to the individual brand of Lee Jae-myung, which poses a risk of reducing the basic income agenda to capricious political disputes. The third phase is when the policy-network was reorganized around local currency in 2017, when the Moon Jae In government linked YD to plans to compensate for small business owners losses from raising the minimum wage under the stance of income-led growth. In order to support small business owners, various studies, laws, and institutions were formed and distributed toward strengthening the connection between social security benefits and local currency. YD spread in the form of local currency connected welfare benefits to many regions. In this process, the confrontation between recipients right of choice and small business owners economic interests became a new point of friction. Soon after, the center of gravity tilted toward strengthening the recipients convenience as a consumer. This is because the Moon Jae In government presented the issue amount of local currency as a measure of the effect of revitalizing the local economy. Local governments have greatly eased restrictions on franchisees of local currency to increase the issue amount of local currency by strengthening the convenience of recipients. As a result, the local currency connected welfare benefits deepened inequality between large capital and small capital rather than revitalizing the grassroots economy. Without presupposing overall norms or narratives through the institutionalization process of YD, this study aimed to reveal the alliances that strengthens or weakens the specific character of YD or interference challenging such alliances by describing the formation and transformation of the policy-network of YD. Basic income is still an open network in which its character can change through intervention and translation of various actors. I hope this study will be helpful for those who want to explore the emerging political spheres formed in the process of institutionalizing YD, and those who want to make a constructive connection between the radical possibility of basic income and the real conditions in which basic income is situated.