독일 행정법에 있어 조종학적 방법론 논의에 관한 연구

Abstract

본 논문은 행정법학의 방법론에 관한 비교법적 연구이다. 그중에서도 특히 독일 행정법에 있어 조종학적 방법론에 관하여 논한다. 조종학파는 21세기 무렵에 나타난 행정현실의 변화로 독일 행정법이 중대한 위기에 처했다고 진단하면서 전통적 행정법학의 개혁을 주장하고 있다. 1991년부터 2003년까지 진행된 학술대회에서 행정법 개혁논의를 진행하였는데, 행정법학을 행위주체인 행정을 조종하는 학문으로 이해하면서 조종학적 방법론을 주장하였다. 조종학적 방법론 논의는 민주를 주목하여 행정에게 자율성을 인정하고, 동시에 공익을 실현하는 행정활동의 한계를 객관법적으로 규율하고자 한다. 즉, 민주법치국가의 성숙한 행정법으로 나아가기 위해 노력한다. 이를 위해 행정법의 행위규범성과 행정활동의 전제조건인 조직, 절차 그리고 예산과 재정을 주목한다. 또한 순수한 규범과학적 관점만으로는 행정을 온전히 파악하고 규율할 수 없기 때문에 행정학을 매개로 하여 학제적 연구를 시도한다. 한편, 私化에 따라 행정임무 실현의 결과를 담보하기 위해 현실인식과 결과환류를 강조한다. 조종학적 연구 경향은 독일 내에서 유력한 견해로 부상하고 있다. 하지만 행정법학의 정체성의 상실과 법치국가 이념의 붕괴에 대한 우려를 근거로 많은 비판의 목소리가 존재한다. 전통적인 법학적 방법론은 주관적 권리구제를 강조하였다. 반면, 조종학적 방법론은 민주를 주목하여 국가공동체 속에서 모두가 주인으로 참여ㆍ협력하고, 더불어 살기 위해 법치의 객관적 측면을 조명하며, 이를 위해 행정법의 관점을 확장하여 종합과학으로 이해한다는 점에서 비교법적으로 중요한 의미가 있다. 조종학적 방법론 논의는 오늘날을 살아가는 우리에게 무엇보다 세 가지 차원에서 시사점을 제공한다. 기본관념의 차원에서 행정법을 모두가 주인이 되어 공동체를 이루어 조화로운 삶을 영위하기 위한 기준으로 이해하게 하고, 방법론의 차원에서 행정법학이 학제적 연구를 통해 종합과학으로 변화할 필요성을 생각하게 하며, 소송법의 차원에서 행정재판의 행정통제 기능과 공론의 장으로서의 역할을 주목하도록 한다.

Bei der vorliegenden Arbeit geht es um eine Studie über die verwaltungsrechtswissenschaftliche Methode. In erster Linie steht die verwaltungsrechtswissenschaftliche Methode als Steuerungswissenschaft im deutschen Verwaltungsrecht. Im 21. Jahrhundert befindet sich die Verwaltungsrechtsdogmatik in einer Phase großer Herausforderungen wie Privatisierung, Ökonomisierung, Digitalisierung und Europäisierung. Ihre Systematik und Methode wurde am Ende des 19. Jahrhunderts von Otto Mayer begründet. In den Jahren 1991 bis 2003 haben zehn Tagungen zur Reform des Verwaltungsrechts stattgefunden. Die Reformdiskussion zielte darauf, das Verwaltungsrecht an der Steuerungsperspektive auszurichten. Ausgangspunkt der sog. stuerungswissenschaftlichen Methode ist die Eigenständigkeit der Verwaltung. Sie führt dazu, das Verwaltungsermessen als umgreifende Handlungs- und Abwägungskompetenz zu gewähren. Und die Grenzen des Vewaltungshandelns sollen durch Rechtsnormen geregelt werden. Die Rechtsetzungsorientierung, Realbereichsanalyse, Wirkungs- und Folgenorientierung im Umgang mit dem Recht, Bereitschaft zur Interdisziplinarität sowie das Arbeiten mit Schlüsselbegriffen, Leitbildern und Referenzgebieten werden als zentrale methodische Elemente genannt. Besonders neu ist die Anerkennung des Verfahrens-, Organistions- und Haushaltsrecht als wichtige Steuerungsressourcen. Es gibt Gefahren für die rechtstaatliche Bindung der Verwaltung an das Gesetz und die Identitätsverlust der Rechtswissenschaft. Aus diesem Grund is es viel kritisiert worden. Trotzdem werden Befürworter der steuerungswissenschaftlichen Methode zunehmend im deutschen Verwaltungsrecht. Die sog. juristische Methode betont den Schutz der individuellen Rechte durch die Gerichte. Im Gegenteil strebt die Steuerungsperspektive den demokratischen Rechtsstaat als Gemeinschaft an, in der alle Bürgerinnen und Bürger in Harmonie mit einem Gefühl der Eigenverantworung leben. Dazu erkennt sie die Verwaltungsrechtswissenschaft als Integrationswissenschaft an. Die Diskussion von der verwaltungsrechtswissenschaftlichen Methode als Steuerungswissenschaft im deutschen Verwaltungsrecht regt uns zum folgenden Nachdenken an. Erstens wird das Verwaltungsrecht als Regel des Zusammenlebens verstanden, damit alle Bürgerinnen und Bürger in der Gemeinschaft harmonisch zusammenleben können. Zweitens sollte dazu das Verwaltungsrecht durch interdisziplinäre Forschung zu einer Integrationswissenschaft werden. Drittens ist die Funktion der Verwaltungskontrolle durch Gerichtsverfahren wichtig, und die Verhandlung vor Gericht sollte ein Forum für öffentliche Debatten werden.