체제전환과 헌법제정절차

Abstract

Classical theory on constitution-making and constitutional amendment, primarily based on Emmanuel-Joseph Sieyès and Carl Schmitt's works, sees constitution-making as original, indivisible, and unrestricted political act freed from preestablished constitutional restraints. The theory describes constitutional amendments, in contrast, as procedurally bound acts that can only be exercised within the scope of the existing constitutions identity and continuity. While initiating institutions, decision-making and ratifying procedures can be constitutionally stipulated in the case of constitutional amendments, it has been understood that it is not the case for original constitution-making instances. However, it has often been suggested that convening a constituent assembly with sole mandate to draft and adopt the constitution is the most adequate method for generating democratic legitimacy worthy of constitution-making. German and French positivist school of constitutional law, who tried to expel the phenomenon of constitution-making from the scope of constitutional studies, appear to be in opposition to classical theory. But this may only be the other side of Schmittian understanding for it excludes original constitution-making from consideration for exactly the features that classical theory sees essential in the constitution-making act, such as originality and unlimitability. This may be one of the reasons why contemporary constitutional discourse tries to wrestle with the normative aspects of constitution-making, but these endeavors which try to sketch out the external or inherent constraints in constitution-making do fall short, for they tend to fail in grasping and including the moments of constitutionalism in the very modality of the constitution-making process. In this light, significant implications can be found in the characteristics of the constitution-making procedures that took place in 1975-1978 Spain, 1989-2011 Hungary, and 1993-1996 South Africa, for these examples display features that differ fundamentally from the classical account. In these cases, transformations of the very legitimating principles of the constitution were carried out by the usage of the rules of change in the former constitutions accompanying certain degree of formal legal continuity. This does not fit the dichotomy of continuity and discontinuity ordinarily attributed to amendment and constitution-making respectively. However, constitutional change by way of amending rules should not count as amendment if it goes beyond the formal, substantial scope of amending powers, for it would mean that the old and new constitutions do not share a common ground of validity. Therefore, they should be evaluated as constitution-making according to the modified criteria for differentiating amendment and constitution-making. The fact that interim constitutions were distinctively utilized in these cases is worth giving due attention. The Act of Political Reform in Spain, 1989 Constitution in Hungary, 1993 Interim Constitution in South Africa were all transitional constitutions that served as intermediary norms providing incomplete but workable order which secured some time to correct errors and build lasting constitutional compromises. It is difficult to identify a monopolizing constitution-making body such as French style constituent assemblies in these multi-step constitution-making procedures using interim constitutions. Rather, through initial and interim stage, old and new Parliaments, and sometimes even the newly created constitutional courts took their part in turns to achieve the ultimate goal of arriving at the final constitution. In other words, cooperation of multiple constitution- making bodies came to the fore, instead of the sovereign dictatorship of a constituent assembly. The characteristics found in these procedures suggest that categories such as continuity/rupture, limited/unlimited, bound/unbound, used to describe and distinguish constitution-making and constitutional amendment should be treated with much reservations. The approach promoted here which considers originality and derivativity as the only effective criteria in this matter could help avoid attributing traits only typical as essential features to each mode of generating constitutional norms. In other words, it cannot be ruled out that constitution-making may put on the properties which were often considered as belonging to constitutional amendments, such as certain legal continuity, procedural and substantial restraints, distribution of participating institutions etc. In short, constitution-making procedures, adopting constitutionalist principles into the very mode of producing constitutions, can be described as the integrated multi-step process that utilize former constitutionss rules of change to create an interim constitutional order which provides the legal conditions of generating democratic legitimacy that in turn enable the adoption of the final constitution.

헌법제정과 헌법개정에 관한 고전적 헌법이론은 시에예스 – 슈미트 전통의 이해를 터잡아 헌법제정을 시원적이고 분할불가능하며 무제한적인 정치적, 사실적 행위로 보는 반면, 헌법개정은 헌법에 의해 창설된 권한이자 헌법의 동일성과 계속성의 범위 내에서 행사될 수 있는 헌법기속적 행위로 이해한다. 그 요건과 절차가 실정헌법의 규율하에 있는 헌법개정과 달리 헌법제정은 강제력 있는 실정헌법적 기속이 가능하지 않으며, 기존 헌법과 단절된 제헌의회가 독점적으로 헌법을 기초하는 것이 헌법제정에 걸맞은 정통성을 확보하는 전형적 방식이라는 것이 고전적 이해의 설명이다. 실증주의 헌법학은 법학적 분석의 대상이 될 수 없다는 이유로 헌법제정을 헌법학의 영역에서 배제하였으나, 헌법제정을 법적 성격이 배제된 정치적, 사실적 현상으로만 보았다는 점에서는 고전적 이론과 이해를 공유한다. 그러나 헌법제정이 법규범으로서의 헌법을 창설하는 행위인 한에서 그 규범적 차원에 대한 분석을 포기하기는 어렵다. 오늘날 헌법학에서 이러한 시도는 헌법제정의 외적, 내적 한계를 중심으로 이루어지고 있으나, 이 역시 구체적 차원에서 헌법제정의 과정에 내재하는 입헌주의적 계기를 포착하지는 못하고 있다는 점에서 만족스럽지 못하다고 보인다. 이러한 관점에서 특히 주목되는 것은 체제전환을 배경으로 한 헌법창설절차이다. 고전적 헌법제정에 관한 이해가 18세기 이후 시민혁명의 특성들을 그 절차적 모델에 구현하고 있다면, 1975-78년 스페인, 1989-2011년 헝가리, 1993-1996년 남아프리카공화국과 같이 체제전환의 환경에서 발견되는 헌법창설절차들은 고전적 이해와 차별화되는 특성들을 보이기 때문이다. 이들 사례에서는 정통성원리 차원의 근본적 변화가 형식적ㆍ절차적 연속성에 의해 견인되었는데, 이는 기존 헌법과의 형식적ㆍ절차적 연속성을 헌법개정에, 단절과 불연속을 헌법제정에 귀속시키는 통념적 이해를 벗어난다. 그러나 개정유보조항을 활용하였음에도 개정권한의 형식적ㆍ실체적 수권범위를 현저히 일탈하였다면 새로운 헌법이 기존 헌법과 동일한 효력근거를 공유한다고 볼 수 없다. 따라서 위 사례들은 교정된 헌법제정과 헌법개정에 관한 구별기준에 의할 때 헌법개정이 아닌 헌법제정에 해당하는 것으로 평가되어야 한다. 이들 사례에서는 또한 과도헌법이 중점적으로 활용되었다는 특징이 나타난다. 스페인 「정치개혁에 관한 법률」, 헝가리 1989년 헌법, 남아프리카공화국 1993년 헌법은 모두 체제전환과정을 견인한 과도헌법으로서 단기간에 확정적인 헌법적 합의에 도달하기 어려운 상황에서 불완전하지만 잠정적으로 운용할 수 있는 헌법질서를 제공하였고, 오류와 편향을 시정하면서 세부적 합의를 도출할 수 있는 시한을 확보해 주었다. 과도헌법을 활용하여 단계적으로 진행되는 체제전환 헌법제정절차에서 최종적이고 완전한 헌법을 단번에 완성하는 독점적 헌법제정기관은 찾기 어렵다. 오히려 일반적으로 발견되는 모습은 최종헌법의 확정에 이르기까지 구헌법상의 의회와 과도헌법상의 의회가 순차적으로 역할을 수행하면서 절차에 참여하는 형태였고, 경우에 따라서는 그 과정에서 헌법재판소가 핵심적 역할을 하기도 하였다. 즉, 주권적 독재를 구현하는 독점적 기관 대신 분산되고 다원화된 헌법제정기관들의 분업과 협업이 지배적인 특징으로 나타났던 것이다. 체제전환 헌법제정절차에서 나타나는 특성들은 연속/단절, 한계/무한계, 기속/무기속과 같은 범주들이 헌법제정과 헌법개정의 구별에 있어 이분법적으로 사용되는 것을 경계할 필요성을 보여준다. 헌법적 효력의 파생성과 시원성을 기준으로 하는 최소주의적 관점은 단지 전형적인 것에 불과한 속성들이 헌법제정과 헌법개정의 구분에 있어 개념적 혼선을 초래하는 것을 방지해 줄 수 있다. 즉, 헌법제정은 기존 헌법의 변화의 규칙 활용, 절차적ㆍ실체적 기속, 관여 기관의 분산 등 헌법개정에만 귀속된다고 이해되었던 여러 절차적 특성들을 차용할 가능성을 배제하지 않는다. 완성된 헌법의 내용 뿐만 아니라 그 성립과정 자체에 권력분립과 헌법적 기속이라는 입헌주의적 장치를 도입한 체제전환 헌법제정절차는 기존 헌법의 자원들을 활용하여 최종헌법을 준비할 수 있는 잠정적 과도헌법을 창설하고, 이를 기반으로 민주적 정통성을 새로 확보한 의회가 과도헌법의 조건하에서 최종헌법을 창설하도록 하는 하나의 통합된 단계적 과정으로 집약될 수 있다.