1995년 이후 한국 고등교육의 기능 분화 양상과 특징 분석

Abstract

The purpose of this study is to clarify the pattern and characteristics of the process in which the functional differentiation policy of Korean higher education has been formed since 1995. The functional differentiation policy of higher education has represented the direction of the Korean higher education policy for the past 20 years after the 5.31 education reform. Through this study, the researcher tried to explain how the policy attempt to systematize the higher education system through functional differentiation and how the higher education system changed as a result of the university's response and acceptance of the function differentiation policy. To this end, this study comprehensively analyzed quantitative indicators and qualitative data by adopting an explanatory mixed research method. The process was externally described through quantitative indicators that can explain the changes in higher education between 1995 and 2017, and the causal relationship that creates changes in quantitative indicators was explained using literature and qualitative data. For the analysis, various reports and research materials related to higher education prepared by the government, the National Assembly, and research institutes were comprehensively explored, including various statistical data that can explore quantitative changes in higher education. In addition, expert interviews were conducted on researchers related to higher education to synthesize experience and expert judgment in the policy formation process that cannot be confirmed by literature data. In order to reveal the implementation process of the higher education function differentiation policy, the researcher constructed the analysis framework of the process leading to 'structural conditioning – social interaction – structural elaboration' based on Archer's morphogenesis theory. At this time, structural conditioning is created by 'structure (material), 'culture (ideology), and decision-making structure (relationship between actors) that trigger policies to differentiate higher education functions. Social interaction refers to interaction activities between related actors (presidential office, education committee, political party, expert group, industry, university, public opinion, etc.) surrounding the implementation and application of higher education functional differentiation policies. This also includes interactions in which universities subject to policy resist or conform to higher education functional differentiation policies. Finally, structural elaboration is to explain how the policy to differentiate higher education functions as a result of social interaction has changed or not changed the actual higher education system. Through this analysis framework, the results of analyzing the aspects of the higher education function differentiation policy from 1995 to 2017 are as follows. First, after the 5.31 educational reform in 1995, the strategy to differentiate research-oriented universities and education-oriented universities was fully implemented, and through the Brain Korea 21, research-oriented universities induced the department to be reduced and converted to a graduate-oriented system. In addition, a number of small and diverse special purpose higher education institutions and graduate schools specializing in specialized fields were newly established. Accordingly, around 2007, diversity within the types of higher education institutions and institutional types increased and a 'policy-intended functional differentiation structure' was formed. Second, since the inauguration of the Lee Myung Bakn government in 2008, vertical differences according to evaluation indicators have been more important than functional differentiation among higher education institutions. As the integration of industrial universities and junior colleges into general universities became active and the restructuring of departments from an industrial perspective became active, various universities reorganized their departments. Through this, Korea's higher education structure before and after 2017 showed the characteristics of a functionally integrated vertical diversification structure. Third, in 2013, the Park Geun Hye government again fully implemented the functional differentiation policy and simultaneously conducted the evaluation of university structural reform to characterize universities superficially and temporarily. Through the Park Geun Hye government, universities appeared to be limited to characterization as 'commercialization' for survival rather than characterizing their functions and areas. As a second research problem, the analysis results on the mechanism of the process in which the policy for differentiation of higher education functions is derived and applied are as follows. First, structural and cultural conditions are common in the background of the policy of differentiating higher education functions from each government. As structural (material) conditions, "undifferentiated ranking structure of universities" and "continuous crisis of school-age population reduction" worked, and as cultural (ideological) conditions, "university competition culture that values fame" and "distrust in the quality of university education" were established. These structural/cultural conditions gave the need to focus on a specific function or area, specialize, and specialize without dispersing the educational power of the university in the situation of a decrease in the school-age population, requesting institutional differentiation according to the function. In addition, in terms of the decision-making structure (relationship between actors), when the presidential office and the education committee were combined, the policy of differentiating higher education functions tended to be fully derived. At this time, it could be inferred that pedagogists participating in the education committee consist of a policy model for differentiating higher education functions. Next, the characteristics of social interactions surrounding the functional differentiation policy are as follows. First, the functional differentiation policy consists of actors who value excellence and groups of actors who value equity in a form that can compromise their interests, and the Ministry of Education officials derive policies so that financial-related evaluation and selection devices can operate. As a result of this series of social interactions, the policy of differentiating the functions of higher education has been presented in each government divided into research-oriented universities, education-oriented universities, and industry-academic cooperation-oriented universities. And these policies drove reform in universities in a way that was linked to finance. However, in the process of applying the functional differentiation policy, the target universities respond to the policy in different ways depending on size, location, and reputation. So-called vested universities (large-scale universities in the Seoul metropolitan area) showed a pattern of using policies to increase their reputation or expand their scale rather than thinking about the survival of universities. On the other hand, large-scale local universities repeatedly benefited from the specialization of methods related to local industries, and there was a limit to the specialization of science and engineering departments. Finally, small and medium-sized universities exposed to the risk of a decrease in the school-age population had no choice but to advocate superficial and temporary specialization in an opportunistic way.

본 연구의 목적은 1995년 5.31 교육개혁을 기점으로 나타난 고등교육 기능 분화의 양상과 이를 촉진하는 기능 분화 정책 구현의 메커니즘을 분석하는 것이다. 고등교육의 기능 분화 정책은 5.31교육개혁 이후 지난 20여 년간 한국 고등교육 정책의 방향성을 대표하였다. 이 연구를 통해 연구자는 고등교육 기능 분화를 통해 고등교육 시스템을 체계화하고자 했던 정책적 시도는 어떻게 도출되었으며, 기능 분화 정책에 대한 대학의 대응과 수용의 결과로 고등교육 시스템이 어떻게 변화하였는지를 설명하고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 설명적 혼합 연구 방법을 채택하여 양적 지표와 질적 자료를 종합적으로 분석하였다. 1995-2017년 사이 고등교육의 변화를 설명할 수 있는 양적 지표를 통해 외연적으로 그 과정을 서술하는 동시에, 양적 지표의 변동을 만들어내는 인과적 관계를 문헌 자료 및 질적 자료를 활용해 설명하였다. 분석을 위해 고등교육의 양적 변화를 탐색할 수 있는 각종 통계 자료를 포함하여 정부 및 국회, 연구기관에서 작성한 고등교육 관련 각종 보고서 및 연구 자료를 포괄적으로 탐색하였다. 또한 문헌 자료로 확인할 수 없는 정책 형성 과정의 경험과 전문가적 판단을 종합하기 위해 고등교육 관련 연구자를 대상으로 전문가 인터뷰를 실시하였다. 연구자는 고등교육 기능 분화 정책의 구현 과정을 드러내기 위해 Archer의 형태발생론을 바탕으로 구조적 조건화(Structural Conditioning) – 사회적 상호작용(Social Interaction) – 구조적 정교화(Structural Elaboration)로 이어지는 과정을 분석의 틀로 구성하였다. 이때 구조적 조건화란 고등교육 기능 분화 정책을 촉발하는 구조(물질)와 문화(이념), 그리고 의사결정구조(행위자 간 관계)에 의해 조성된다. 사회적 상호작용이란 고등교육 기능 분화 정책의 구현과 적용을 둘러싼 관련 행위자들(대통령실, 교육위원회, 정당, 전문가집단, 산업계, 대학, 여론 등) 간에 나타나는 상호작용 행위들을 일컫는다. 여기에는 또한 정책의 대상이 되는 대학들이 고등교육 기능 분화 정책에 대해 저항하거나 순응하는 등의 상호작용을 포함한다. 마지막으로 구조적 정교화란 사회적 상호작용의 결과 고등교육 기능 분화 정책이 실제 고등교육 시스템을 어떻게 변화시켰는지, 혹은 변하지 않았는지를 설명하는 것이다. 이러한 분석틀을 통해 1995년부터 2017년까지 고등교육 기능 분화 정책의 양상을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 95년 5.31 교육개혁 이후 참여정부에 이르기까지 연구 중심 대학과 교육 중심 대학을 분화시키는 전략이 전면화되었으며, 두뇌한국21 1단계 사업을 통해 연구 중심 대학은 학부를 축소하고 대학원 중심 체제로 전환하도록 유도했다. 또한 소규모의 다종다양한 특수목적 고등교육 기관들과 특화 분야 전문 대학원이 다수 신설되었다. 이에 따라 2007년을 전후로 고등교육 기관 유형 간, 기관 유형 내 다양성이 증가하고 정책적으로 의도된 기능 분화 구조가 형성되었다. 둘째, 2008년 이명박 정부 출범 이후 고등교육 기관 간에는 기능의 분화보다 평가 지표에 따른 수직적 차이가 더욱 중요하게 다루어졌다. 산업대학과 전문대학의 일반대학 통합이 활발해지고 산업계 관점의 학과 구조 조정이 활발해지면서 여러 대학들이 학과를 재편하였다. 이를 통해 2017년을 전후로 우리나라의 고등교육 구조는 기능적으로 통합된 수직적 다양화 구조의 특징을 보였다. 셋째, 2013년 박근혜 정부는 다시 기능 분화 정책을 전면화하고 대학 구조개혁 평가를 동시에 실시하여 대학들을 표면적이고 일시적으로 특성화시켰다. 박근혜 정부를 거치면서 대학들은 기능과 영역을 특성화하기보다 생존을 위한 상품화로서의 특성화에 그치는 모습을 보였다. 두 번째 연구문제로서 고등교육 기능 분화 정책이 도출되고 적용되는 과정의 메커니즘에 대한 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 고등교육 기능 분화 정책이 매 정부에서 도출되는 배경에는 구조적, 문화적 조건이 공통적으로 작용하고 있다. 구조적(물질) 조건으로서 대학의 미분화된 서열화 구조와 지속적인 학령인구 감소 위기가 작동하였으며, 문화적(이념) 조건으로서 명성을 중시하는 대입경쟁 문화와 대학 교육의 질에 대한 불신이 자리하였다. 이러한 구조적/ 문화적 조건은 학령인구 감소 상황에서 대학의 교육력을 분산시키지 않고 특정 기능이나 영역에 초점을 두고 특성화 및 전문화시켜야 할 필요성을 부여하였으며, 이는 기능에 따른 기관 분화를 요청하는 것이었다. 또한 의사결정구조(행위자 간 관계)에 있어서는 대통령실과 교육위원회가 결합할 때 고등교육 기능 분화 정책이 전면적으로 도출되는 경향을 보였다. 이때 교육위원회에 참여하는 교육학자들이 고등교육 기능 분화를 정책 모델로 구성하고 있음을 추론할 수 있었다. 다음으로 기능 분화 정책을 둘러싼 사회적 상호작용의 특징은 다음과 같다. 먼저 기능 분화 정책은 수월성을 중시하는 행위자와 형평성을 중시하는 행위자 집단이 서로 간의 이해관계를 타협할 수 있는 형태로 구성되며, 교육부 관료들은 재정과 연계된 평가와 선발 장치가 작동할 수 있도록 정책을 도출하고 있다. 이러한 일련의 사회적 상호작용의 결과를 통하여 고등교육의 기능 분화 정책은 매 정부에서 연구중심대학과 교육중심대학 및 산학협동중심대학으로 구분되어 제시되어 왔다. 그리고 이러한 정책들은 재정과 결부된 방식으로 대학 내 개혁을 추동하였다. 그러나 기능 분화 정책이 적용되는 과정에서 그 대상이 되는 대학들은 규모나 위치, 명성 등에 따라 서로 다른 방식으로 정책에 대응하게 된다. 소위 기득권 대학들(수도권 대규모 대학)은 대학의 생존을 고민하기보다 명성을 높이거나 규모 팽창을 위해 정책을 이용하는 양상을 보였다. 한편 지방 대규모 대학들은 지역 산업과 결부된 방식의 특성화를 반복적으로 수혜하면서 이공계열 학과 특성화에 제한되는 한계가 있었다. 마지막으로 학령인구 감소 위기에 노출되는 중소규모 대학들은 표면적이고 임시적인 특성화를 기회주의적 방식으로 표방할 수밖에 없었다.