한국, 미국, 프랑스의 대학 간 연계·연합체제 비교분석

Abstract

The purpose of this study is to analyze the institutional context and formation process, and the differences and characteristics of the system, which are the background of the formation of inter-university linkage and consortium systems conducted in Korea, the United States, and France. Today, the formation of an inter-university linkage and consortium system based on exchange and cooperation is a global trend and is suggested as a way to cope with the modern society of the hybrid crisis, not competition between individual universities according to the market competitive system of the existing neoliberal ideology. However, the results of the operation of inter-university linkage and consortium systems worldwide are similar, but in detail, there is a significant gap between the background of the emergence of inter-university linkage and consortium system by country and the institutional context at the national scale. Nevertheless, Korea refers to the higher education master plan, which is a state university system in California, the United States, and France's equalized national university system as a model for discussion on the inter-university linkage and consortium system in Korea. Therefore, in this study, the inter-university linkage and consortium systems in Korea, the United States, and France were compared and analyzed for the institutional contexts and systems of each country according to the perspective of historical new institutionalism, and the research questions are as follows. First, what is the institutional context that impacted the formation of an inter-university linkage and consortium systems in Korea, the United States, and France? Second, how is the process of forming an inter-university linkage and consortium systems in Korea, the United States, and France? Third, what are the differences between inter-university linkage and consortium systems in Korea, the United States, and France? In order to do this, this study analyzed using an integrated approach of historical new institutionalism and a comparative historical approach, focusing on the literature research method. In particular, national and public universities linkage and consortium systems in the three nations were selected and analyzed for the study. The results and discussions of this study are as follows. First, when checking the institutional context of the three countries, there are differences at the level of structure, institution, and voluntarist. First of all, during the postwar economic boom in the United States, a rapid expansion of higher education occurred with population growth, and the re-establishment of the higher education system was necessary for the efficient operation of education and finance. In particular, the rapid increase in the number of higher education consumers can be seen as a key factor in the occurrence of problems. In the case of California, since the state is responsible for the operation and decision-making of higher education, a survey was conducted under the leadership of the state for system reform and efficient financial management, and based on this result, legislation was enacted and implemented for the state's higher education system. In addition, in the case of France, the low competitiveness of higher education institutions, one of the core of national development, and the high dropout rate of students from higher education, played a major factor in the system reform. Among them, they actively acted by enacting legislation and preparing huge financial support measures at the national level to recognize and solve the low competitiveness of higher education institutions as a key factor. However, in forming a linkage and coalition system between universities, high autonomy was given to higher education institutions, encouraging institutions to actively form the system. In the case of Korea, a crisis has arrived in the region due to the increasingly serious competition, the ranking of universities, and the concentration of the metropolitan area. Moreover, as national and public universities located in the region face a crisis of survival due to the decrease in the school-age population, the need for a reorganization of the university system centered on national and public universities was discussed to resolve the regional crisis and secure the publicity of higher education. Accordingly, the Ministry of Education planned and operated the project, not the enactment of legislation or policies led by the state, and the finance for the operation of the project was also separately formed. In addition, autonomy was given to establish an inter-university linkage and consortium systems, but in order to receive financial support, it must be selected as a project target, and it has a competitive nature between the systems to conduct continuous performance evaluation. Second, the inter-university linkage and consortium systems in the three countries show several differences. First, the inter-university linkage and consortium systems in the three countries show differences from the time of formation. In the case of the United States, 「the Donahoe Higher Education Act, California」, was first established in the 1960s, and later in France, an inter-university linkage and consortium system was implemented based on the July 22, 2013 「Act on Higher Education and Research」, called the 「Loi Fioraso」. However, in the case of Korea, the "National University Development Project" and the "Regional Innovation Strategy" were promoted from 2018 and 2020, respectively, as part of the national project, not through separate bills or policies. In particular, there is a difference in that the subject of system formation was planned and operated by the state government in the United States, France in the state, and Korea in the Ministry of Education, which is a government department. Subsequently, these three countries show differences in the type of system and the subject of action. In the United States, the entire state university in California was organized into a single system, and it was established as a top-down approach by the state of California. In France, higher education institutions were given more autonomy than California, allowing institutions to freely form a form of linkage, consortium, or merger. Therefore, there are much more diverse and inter-university linkage and consortium systems in France than in California, the United States. Korea started later than the above two countries, but the inter-university linkage and consortium system is operated based on projects, and universities are operated with full autonomy in forming a system rather than being formed by the state or government ministries. From this point of view, Korea seems to have the most passive role of the state and government among the three countries. In the case of the type of system, some private universities or educational universities are merged, but the national and public universities, which are the subjects of this study, have one decision-making organization called the National University President's Council and operate as a consortium type. In addition, unlike the United States and France, Korea overcomes geographical limitations and operates in a more modern and dynamic form by building spaces such as 'regional innovation platforms'. Furthermore, the financing method or financial support of the inter-university linkage and consortium system in the three countries was as follows. In the United States, the system was reorganized by the state government to efficiently utilize the existing limited higher education budget. Accordingly, it can be understood that the U.S. redistributed the existing higher education budget according to the functions of each university, rather than additional financial support through reorganization and inter-university linkage and coalition. However, in the case of Korea and France, additional finances were provided in addition to the national higher education budget so that the inter-university linkage and consortium system could be formed and operated. Accordingly, Korea and France formed an inter-university linkage and consortium system to secure additional budgets and raised funds with a competitive nature, and performance evaluation and continuous inspection were conducted to maintain this. Third, the inter-university linkage and consortium system in the three countries has the following characteristics. First of all, the inter-university linkage and consortium system emerged for the purpose of solving problems by a single institution on its own on internal and external problems of higher education, such as certain social problems or internal problems of higher education institutions. In addition, this inter-university linkage and consortium system is what various institutions want to grow by sharing their visions and goals, and occurs in a wide variety of forms depending on the degree and purpose of sharing and cooperation. In this study, various types were classified into three types: linkage, consortium, and merger. Subsequently, the financial management of the inter-university linkage and consortium system may also appear differently. This means that the motivation for establishing links and associations between universities varies depending on the method of financial support. In other words, it can be divided into financing after forming a university linkage or consortium system and forming a university linkage or consortium system to receive financial support, and the purpose of forming a consortium or for recognizing the need for exchange and cooperation between universities and forming a consortium or for financial security. Nevertheless, the most important thing in the formation and operation of a joint system between universities is sufficient communication, understanding of interests, and coordination of opinions between participating universities or participating institutions, which can be directly involved in the coordination process or manually adjusted by a higher or separate decision-making body. Based on the above results and discussions, the following policy recommendations were presented for the inter-university linkage and consortium system in Korea. First, since higher education finance in Korea is low compared to foreign higher education finance and always faces financial shortages, financial support needs to be strengthened to solve social and regional problems through reorganization and revitalization of the national university system. Second, it is necessary to discuss on basic arts and sciences ways to revitalize graduate courses through the linkage and coalition system between national universities. Third, it is necessary to consider ways to operate an inter-university linkage and consortium system using more diverse methods and tools such as platforms and digital spaces. As Korea aims to expand competitiveness and educational opportunities by opening a venue for academic exchanges through exchanges and cooperation between national universities across the country, it needs to be discussed for overcoming geographical limitations and forming a more flexible and expanded linkage and consortium system. Fourth, since most of the top universities in Korea are private universities, it is necessary to establish a linkage and consortium system including the private universities in order to improve the competitiveness of national universities and secure excellent students. Fifth, furthermore, it is necessary to consider the connection between domestic higher education institutions and also the connection and association with world-class higher education institutions or research institutes.

이 연구의 목적은 한국, 미국, 프랑스에서 시행하고 있는 대학 간 연계·연합체제의 형성 배경인 제도적 맥락 및 형성과정 그리고 체제의 차이점과 특징을 살펴보는 데에 있다. 오늘날 교류와 협력을 기반으로 한 대학 간 연계·연합체제의 형성은 전 세계적인 흐름으로 기존 신자유주의 이념의 시장 경쟁적 체제에 따른 개별대학 간의 경쟁이 아닌 복합위기의 현대사회에 대응하기 위한 방안으로 제시되고 있다. 그러나 세계적으로 대학 간 연계 및 연합체제가 운영되고 있다는 결과는 유사하나, 세부적으로는 국가별로 대학 간 연계·연합체제가 등장하게 된 배경과 국가 차원의 제도적 맥락에는 큰 간극이 존재한다. 그럼에도 불구하고 한국은 미국 캘리포니아주의 주립대학 체제인 고등교육 마스터플랜과 프랑스의 평준화된 국립대학체제를 한국의 대학 간 연계·연합체제 논의의 모델로서 언급하고 있다. 이에 이 연구에서는 한국, 미국, 프랑스 세 국가의 대학 간 연계·연합체제를 역사적 신제도주의 관점에 따라 각 국가의 제도적 맥락과 체제에 대해 비교·분석하였고, 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 한국, 미국, 프랑스에서 대학 간 연계·연합체제 형성에 영향을 미친 제도적 맥락은 무엇인가? 둘째, 한국, 미국, 프랑스에서 대학 간 연계·연합체제 형성과정과 그 내용은 어떠한가? 셋째, 한국, 미국, 프랑스의 대학 간 연계·연합체제는 어떤 차이점이 있는가? 이를 위해 이 연구에서는 문헌연구방법을 중심으로 역사적 신제도주의의 통합적 접근법과 비교역사적 접근법을 활용하여 분석하였다. 특히, 분석을 위해 한국, 미국, 프랑스 국공립대학의 연계·연합체제를 대상으로 분석하였다. 이 연구의 주요 연구 결과와 논의를 종합하면 다음과 같다. 첫째, 세 국가의 제도적 맥락을 확인해보았을 때, 구조, 제도, 행위자 수준에서 서로 차이를 보인다. 우선 미국은 전후 경제적 호황을 누리고 있던 시기에 인구 증가와 함께 급격한 고등교육의 팽창이 일어났고, 교육과 재정의 효율적인 운영을 위해 고등교육 체제의 재정립이 필요하였다. 특히, 고등교육 수요자가 급격하게 증가한 것을 문제 발생의 핵심 요인으로 볼 수 있다. 캘리포니아의 경우 주 정부가 고등교육의 운영 및 의사결정을 책임지고 있기에 주 정부의 주도하에 체제 개편과 효율적인 재정 운영을 위한 조사가 시행되었고, 이 결과를 토대로 캘리포니아주의 고등교육 체제 개편을 위한 법을 제정하고 시행하였다. 이어서 프랑스의 경우 지속되는 경제위기와 높은 실업률 속에서 국가 발전의 핵심 중 하나인 고등교육 기관의 낮은 경쟁력과 학생들의 높은 고등교육 중도탈락률이 체제 개편의 주요 요인으로 작용하였다. 그중에서도 고등교육기관의 낮은 경쟁력을 핵심 요인으로 인식하고 해결하기 위해 법안 제정 및 국가 차원의 막대한 재정지원 방안을 마련하는 등 적극적으로 행동하였다. 그러나 대학 간 연계·연합체제를 구성함에 있어서는 고등교육기관에 자율성을 부여하여 기관들이 능동적으로 체제를 구성하도록 고무하였다. 한국의 경우에는 점차 심각해지는 경쟁과 대학의 서열화 그리고 수도권 쏠림 현상으로 인해 지역에 위기가 도래하였다. 이와 함께 학령인구의 감소로 지역에 위치한 국공립대학교들이 생존의 위기에 직면하게 되면서 지역 위기 해소와 고등교육의 공공성 확보를 위해 국공립대학교를 중심으로 대학체제 개편의 필요성이 논의되었다. 이에 국가주도의 법 제정 또는 정책 수립이 아닌 교육부에서 사업을 계획 및 운영하였으며, 사업 운영을 위한 재정 또한 별도로 구성하였다. 또한, 대학 간 연계·연합체제 구축을 위해 자율성을 부여하였으나, 재정지원을 받기 위해서는 사업 대상으로 선정되어야 하며 지속적인 성과평가를 진행하기에 체제 간 경쟁적 성격을 지니고 있다. 둘째, 세 국가의 대학 간 연계·연합체제는 몇 가지 차이점을 보인다. 가장 먼저 세 국가의 대학 간 연계·연합체제는 형성 시기에서부터 차이를 보인다. 미국의 경우 가장 먼저 1960년대에 「캘리포니아주 도나호(Donahoe) 고등교육법」이 수립되면서 시행되었고, 이후 프랑스에서는 2013년 「고등교육 및 연구에 관한 2013년 7월 22일 법 2013-660」, 일명 「피오라조법(Loi Fioraso)」을 기반으로 대학 간 연계·연합체제를 시행하였다. 그러나 한국의 경우에는 별도의 법안이나 정책을 통해 시행되는 것이 아닌 국가사업의 일부로 국립대학 육성사업과 지자체-대학 협력기반 지역혁신사업이 각각 2018년과 2020년부터 추진되었다. 특히, 체제 형성의 주체가 미국은 주 정부, 프랑스는 국가, 한국은 정부 부처인 교육부에서 계획하고 운영하였다는 점에서도 차이를 보이며, 이는 체제 개편의 대상인 대학의 설립 유형과 국가의 고등교육 제도와 교육이념 차이에 따른 것으로 볼 수 있다. 이어서, 이 세 국가는 체제의 유형과 행위 주체에서도 차이를 보인다. 미국의 경우 캘리포니아의 주립대학 전체를 하나의 단일 체제로 구성하였으며, 캘리포니아주에 의해 하향식(top-down)으로 수립되었다. 프랑스의 경우 캘리포니아보다 고등교육기관에 자율성을 더 많이 부여함으로써 기관들이 자유롭게 연계, 연합, 또는 통합의 형태를 구성하도록 하였다. 따라서 프랑스에는 미국 캘리포니아에 비해 훨씬 더 다양하고 많은 대학 간 연계·연합체제가 운영되고 있다. 한국은 위 두 국가에 비해 늦은 시점에 시작하였으나 대학 간 연계·연합체제가 사업을 기반으로 운영되며, 국가나 정부 부처에 의해 체제가 형성되는 것이 아닌 체제 형성에 있어서 대학들에 완전한 자율성을 부여하여 운영하고 있다. 이러한 점에서 보았을 때, 한국은 세 국가 중 국가 및 정부의 역할이 가장 소극적인 것으로 보인다. 체제 유형의 경우에는 일부 사립대학 또는 교육대학은 통폐합이 일어나기도 하나, 이 연구의 연구대상인 국공립대학교는 국가거점국립대학교 총장협의회라는 하나의 기구를 두고 있으며 연합체의 유형으로 운영된다. 또한, 한국의 경우 미국과 프랑스와 달리 지역혁신 플랫폼 등의 공간을 구축함으로써 지리적 한계를 극복하고 보다 현대적이고 역동적인 형태로 운영된다. 또한, 세 국가의 대학 간 연계·연합체제의 자금조달 방식 또는 재정지원은 다음과 같았다. 미국은 주 정부에 의해 체제 개편이 진행되었는데, 이는 기존의 한정적인 고등교육 예산을 효율적으로 활용하기 위함이었다. 이에 미국은 체제 개편 및 대학 간 연계·연합을 통한 추가적인 재정지원이 이루어진 것이 아닌 기존의 고등교육 예산을 각 대학의 기능에 알맞게 재분배한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 한국과 프랑스의 경우에는 대학 간 연계·연합체제를 형성하고 운영할 수 있도록 국가의 고등교육 예산 이외에 별도의 추가적인 재정을 지원하도록 하였다. 이에 한국과 프랑스는 추가적인 예산 확보를 위해 대학 간 연계·연합체제를 형성하고 경쟁적인 성격의 자금조달이 이루어졌으며, 이를 유지하기 위해 성과평가 및 지속적인 점검이 시행되었다. 셋째, 세 국가의 대학 간 연계·연합체제는 다음과 같은 특징을 가지고 있다. 우선 대학 간 연계·연합체제는 어떤 사회적 문제 또는 고등교육기관 내부의 문제 등 고등교육의 대내외적 문제에 대해 단일 기관이 스스로 문제를 해결하는 것에 한계를 느끼고 다른 대학 및 기관들과 협력하여 문제를 해결하고자 하는 목적에서 등장하였다. 또한, 이러한 대학 간 연계·연합체제는 여러 기관이 비전과 목표를 공유하며 성장해나가고자 하는 것으로 공유, 협력의 정도와 목표 및 목적에 따라 매우 다양한 형태로 발생한다. 이 연구에서는 다양한 유형을 연계, 연합, 통합의 세 가지 형태로 분류하여 분석하였다. 이어서 대학 간 연계·연합체제의 재정 운영도 다르게 나타날 수 있다. 이는 재정지원에 방식에 따라 대학 간 연계·연합을 구축하는 동기가 달라진다는 것을 의미한다. 즉, 대학 간 연계·연합체제를 형성한 후 자금조달이 이루어지는 경우와 재정지원을 받기 위해 대학 간 연계·연합체제를 형성하는 것으로 구분할 수 있으며, 대학 간 교류와 협력의 필요성을 인식하고 연합체를 구성하느냐 또는 재정확보를 목적으로 형성하는지 형성 목적에 차이가 나타날 수 있다. 그럼에도 불구하고 대학 간 연계·연합체제 형성과 운영에 있어서 가장 중요한 것은 참여대학 또는 참여 기관 간의 충분한 소통과 이해관계에 대한 이해 그리고 의견 조정이라고 볼 수 있으며, 이는 참여 기관이 직접 조정과정에 참여하거나 상위 또는 별도의 의사결정기구에 의해 수동적으로 조정될 수 있는 특징을 가진다. 이상의 결과와 논의를 바탕으로 한국의 대학 간 연계·연합 체제에 대해 다음과 같은 정책적 제언을 제시하였다. 첫째, 한국의 고등교육은 외국의 고등교육 재정과 비교하였을 때도 낮은 수준이며 늘 재정 부족 문제에 직면하기 때문에 국립대학의 체제 개편 및 활성화를 통한 사회문제 및 지역 문제 해결을 위해서는 재정지원을 강화해야 할 필요가 있다. 둘째, 국립대학 간 연계·연합체제를 통한 기초 및 보호학문의 연구 및 대학원 과정 활성화 방안에 대한 논의가 필요하다. 셋째, 플랫폼, 디지털 공간과 같은 더욱 다양한 방법과 도구를 활용한 대학 간 연계·연합체제 운영방안을 고려해 볼 필요가 있다. 이는 한국이 전국의 국립대학 간의 교류와 협력을 통해 학사교류의 장을 열어 경쟁력과 교육 기회를 확대하겠다는 목적을 가지고 있기에 지리적 한계 극복과 더불어 더욱 유연하고 확장된 연계와 연합체제 구성을 위해 논의되어야 할 필요가 있다. 넷째, 현재 한국의 상위권 대학 대부분이 사립대학이기에 국립대학의 경쟁력 향상과 우수 학생 확보를 위해서는 사립대학까지도 전부 포함한 연계·연합체제를 구축해나갈 필요가 있다. 다섯째, 마지막으로 더 나아가 국내 고등교육기관 간의 연계와 연합이 아닌 세계 유수 고등교육기관 또는 연구기관과의 연계와 연합도 고려할 필요가 있다.