현대 한국과 중국 보육체제 변동에 관한 비교연구

Abstract

본 연구는 현대 한국과 중국의 보육체제의 유사성과 차이를 역사적으로 비교하려는 시도이다. 공적 보육이 부재하지만 여성의 노동시장 진출이 높은 중국과 공적 보육을 대폭 확충했지만 여성의 노동시장 진출이 낮고 경력단절이 심하며 저출산이 해결되지 않는 한국의 상황에 대한 질문을 보육 문제를 통해 비교역사사회학적 접근으로 해명하고자 했다. 이를 위해 기존의 연구와는 달리 거시적이고 역사적인 분석을 가능케 하는 보육체제(childcare regime) 분석틀을 구성하였다. 보육체제는 (여성)노동시장, 출산정책, 가족주의, 보육실천(기관보육, 조부모보육, 육아휴직)으로 구성하였다. 양국 보육체제 요소들 간의 상호관계를 역사적으로 고찰하되, 한국과 중국 보육체제의 전개를 형성기(1950s~1980s), 이행기(중국 1980s~2010s, 한국 1980s~2000s), 저출산 시기(중국 2010s~, 한국 2000s~) 3시기로 구분하여 비교하였다. 형성기와 이행기를 고찰하여 현재 양국 보육체제의 유사성과 차이의 역사적 인과성을 찾았고, 각 시기 보육공공성을 자율성과 공공성 두 축으로 평가하였다. 한국과 중국 보육체제 형성기에 공적 보육실천에 핵심적인 보육체제 요소는 (여성)노동시장의 조건, 즉 여성 취업자의 증가였다. 양국이 여성 취업자 증가는 유사했지만, 결과적으로 중국만이 국가가 주도한 제도적 反가족주의의 영향으로 공적 기관보육을 공식화할 수 있었다. 중국은 직장 내 탁아소를 통해 (모성보호가 아닌) 여직공 보호를 주창하며 공적 기관보육을 확대하였다. 이로써 여성노동자로서의 정체성이 형성되었다. 직장 내 탁아소 확대는 장기간의 육아휴직이 필요 없도록 해주어 출산휴가만 도입되었다. 이 시기 중국의 출산정책도 여성해방을 내세우면서 산아제한을 도입했다. 산아제한은 자녀수 감축을 통해 아이모의 보육부담을 감소시킨다. 한국은 한국전쟁 후 전쟁미망인 등장 등으로 여성취업이 현격히 증가했지만, 전업주부 모델(전업주부 이상, 제도로서의 주부)의 문화적 압력으로 공보육이 도입되지 못했다. 기관보육은 단지 고아나 빈민의 구호기관에 머물렀다. 노동시장에서 발원되는 공적 보육의 기능적 필요성이 무시되고 여성이 부담을 떠안았으며, 특히 취업여성에게는 이중삼중의 부담이 주어졌다. 여성이 부담을 줄이는 유일한 방법은 아이를 낳지 않는 것뿐이었다. 한국 산업화 시기 출산정책인 가족계획 정책은 여성의 자녀수를 줄이고자 하는 이와 같은 필요에 조응하였다. 결국 이 시기 양국 가족주의의 문화적 차이는 양국의 여성노동 조건에서의 유사성에도 불구하고 보육실천에서의 차이로 귀결되었다. 중국의 개혁개방 이후 보육체제 이행기에 여성 노동시장 진출은 경제발전으로 잠시 확장되다가 서서히 쇠퇴하기 시작했다. 시장화의 흐름으로 기업들에 의해 사회재생산 부담론과 단계성취업론이 제기되었고, 부녀회가 담론과 과학육아 담론이 전통적인 가족주의를 부활시키고자 했다. 그러나 사회주의 보육체제 경험에 기인한 역사적 인과성은 이후 체제와 연속성을 가진다. 과거 사회주의적 여성해방 논리가 부녀회가를 지연시킨 것이다. 중국 여성노동자들은 경력단절을 우려하여 일종의 장기육아휴직인 단계성취업을 거부하였다. 단위체제 해체와 한자녀 정책 본격화로 직장 탁아소는 급격히 쇠퇴하였다. 이행기부터 중국 보육실천의 핵심수행자가 되기 시작한 것이 조부모 보육이다. 한국의 이행기에는 기혼여성 노동자가 증가했지만, 보육에 대한 공적인 시각은 법률에 조금씩 반영되는 수준에 머물렀다. 오히려 중산층이 형성되고 핵가족화가 진전되면서 전업주부 이상은 이상에 머무르지 않고 현실화되기 시작했다. 노동시장에 의한 공보육 형성 압력을 가족주의가 상쇄한 것이다. 다만 이 시기부터 직업여성의 이중부담이 공적인 의제로 제기되었으며, 민간 중심 기관보육 체제도 빠르게 증가했다. 이 시기에는 모의 보육부담은 거의 줄지 않았다고 평가할 수 있지만, 법률적으로 보육공공성이 개시되었다. 하지만 이러한 이행기 공보육 형성의 제약은 전업주부 모델을 지금까지 지속되는 역사적 유산으로 남겼다. 현재(저출산기) 중국의 높은 여성취업률과 낮은 경력단절 비율은 조부모 보육 때문이다. 중국의 조부모 보육은 형성기와 이행기가 남긴 역사적 유산인 맞벌이 가족 모델과 결합되어 수행되고 있다. 이를 역설적 공공성이라 평가하였다. 한자녀 정책으로 인한 소자녀화와 조기퇴직 제도는 의도치 않게 지금까지 중국 조부모들의 손자녀 보육을 용이하게 해주었다. 중국은 2011년부터 서서히 한자녀 정책을 완화하고 있지만 저출산 추세는 점점 더 강화되고 있다. 중국 정부는 저출산 문제와 공보육을 연관시키려 하지만, 아직 사회의 자발성에 맡기는 등 적극적이지 않다. 한국은 2000년대 초부터 저출산에 대한 국가적 위기의식으로 막대한 보육재정을 투입하여 보편적 무상보육을 도입하였으며 세계 최고 수준의 기관보육 이용률을 보이고 있다. 그러나 여성 노동시장 상황과 출산율이 개선되지 못하고 있으며, 전업주부 모델에 기반한 조부모 보육이 비중은 줄었으나 여전히 필수적이며, 강력한 기관보육은 다만 여성 취업이 더 이상 악화되지 않도록 방어하는 수준에 그치고 있다. 이를 보충적 공공성이라 평가하였다. 중국과 한국의 보육체제에 대한 고찰을 통해, 보육체제의 두 가지 유형을 여성노동 중심 모델과 저출산 중심 모델로 유형화할 수 있다(보육체제의 두 가지 길). 여성노동 중심 모델은 여성의 노동시장 진출이 보육실천의 결정적 요인이 된다. 여성노동 중심 모델은 전통적 가족주의가 변형되어 맞벌이 모델이 주류적 가족모델이 된다. 저출산 중심 모델은 저출산이 보육실천의 결정적 요인이 되는 모델이다. 저출산 위기에 당면한 국가들은 출산율을 높이기 위해 공적 보육을 어떤 방식(기관보육, 양육수당, 육아휴직 등)으로든 도입하게 된다. 이와 같은 저출산에 의한 공적 보육 증가는 그 사회의 가족주의를 변형시키지 않으면서 출산율을 높이려는 경향을 갖는다. 따라서 근대 성별분업 모델인 전업주부 모델이 여전히 지속된다. 애초에 여성을 출산력으로 대상화하는 관점에서 출발하는 이 저출산 중심의 보육체제는 제도적 가족주의의 변화 없이 공보육 또는 공적 투자만 확대하는 한계를 갖게 된다. 여성노동 중심 모델이 여성노동을 보호하려는 것이라면, 저출산 중심 모델은 여성노동자의 모성을 보호하려는 것에 머무른다. 본 연구는 중범위(middle-range) 수준의 제도들(노동시장, 출산정책, 가족주의, 조부모보육, 기관보육, 육아휴직 등)을 통해 보육체제라는 연구대상을 구성하여 역사적으로 분석하였기 때문에, 실제로 두 나라 국민들의 보육실천이 어떻게 이루어졌고 제도들과 어떠한 영향을 주고받는지를 보여준다. 이와 같은 제도 비교는 사회적인 것(the social)의 작동에 초점을 맞추려는 노력이며, 따라서 양국 보육체제의 유사성과 차이를 동시에 고찰할 수 있는 장점이 있다.

This study is an attempt to historically compare the similarities and differences between the modern Korean and Chinese childcare regimes. China lacks public childcare but have high entry into the labor market for women. Korea have expanded public childcare significantly but women's entry into the labor market is low and career interruption are severe, and low birthrate is not resolved, This study tried to explain this questions by the comparative historical and sociological approach through the childcare problem. For this purpose, unlike the existing studies, a childcare regime analysis framework was constructed to enable macroscopic and historical analysis. The childcare regime consisted of (female) labor market, birth policy, familialism, and childcare practice (institutional childcare, grandparents childcare, and parental leave). The relationship between the two countries' childcare regimes elements was historically examined. The development of the childcare regimes in Korea and China was divided into the period of formation (1950-1980), the period of transition (China 1980-2010, Korea 1980-2000), and the period of low-birth (China 2010~, Korea 2000~). The historical causality of the similarity and difference between the current two countries' childcare regimes was found by examining the formation period and the transition period, and the childcare publicness was evaluated as two axes of autonomy and publicness at each period. The key factor of the childcare regime in public childcare practice during the formation of the Korean and Chinese childcare regime was the condition of the (female) labor market, that is, the increase of female employees. Although the increase of female employment in both countries was similar, only China was able to formulate public institutional childcare due to the influence of institutional anti-familism led by the state. Government advocated protecting womens jobs through daycare centers in the workplace, and expanded public institution childcare, which formed the identity of female workers. The expansion of daycare centers in the workplace allowed only maternity leave to be introduced, which made long-term parental leave to be unnecessary. Childbirth restriction reduces childcare burden through reduction of number of children. Although the Korean employment of women has increased significantly due to the appearance of war widows after the Korean War, public childcare has not been introduced due to the cultural pressure of full-time housewives (housewife ideal, housewife as a institution). Institutional care was only a relief service for the orphanage and the slums. The functional necessity of public childcare originating from the labor market was ignored and women were burdened. Especially, the working women were burdened with double or triple. The only way to reduce the burden on women was not to have children, and the family planning policy, which is a birth policy during the Korean industrialization period, only met this need to reduce the number of women's children. In conclusion, the cultural differences of familialism between the two countries in this period resulted in differences in childcare practice despite the similarities in the conditions of women's labor in both countries. After China's reform and opening, the entry into the women's labor market in the transition period expanded briefly to economic development and gradually began to decline. As a result of marketization, social reproduction burden and stage employment were raised by companies, and women-going-home discourse and scientific child-rearing discourse tried to revive traditional familism. However, historical causality caused by the experience of socialist childcare regime has continuity with the subsequent regimes, and the logic of socialist women's liberation in the past delayed the women-going-home. Chinese female workers refused to take a stage employment which was a kind of long-term childcare leave, because they were worried about career interruption. With the dismantling of the unit system and the single child policy, the daycare center declined sharply. It is the 'grandparents childcare that started to become a key performer of Chinese childcare practice from the transition period. In Korea, the number of married female workers increased, but the public view of childcare remained only slightly reflected in the law. Rather, as the middle class and nuclear family formation progressed, fulltime housewives ideal began to become reality above the ideals. Familism offset the pressure of the labor market to form public childcare. However, from this period, the dual burden of occupational women has been raised as a public agenda, and the private childcare institution has also increased rapidly. At this time, it can be evaluated that the burden of mother childcare has not decreased, but legal public childcare has been initiated. However, the constraints of the formation of public childcare during the transition period have left the full-time housewife model as a historical heritage that has continued until now. Currently (low birthrates period) China's high female employment rate and low career interruption rate are due to grandparents' childcare. The grandparents' childcare in China is being carried out in combination with the dual-income family model, which is the historical heritage left by the formative period and the transition period, which is evaluated as paradoxical publicness'. The single child policy and the early retirement system have unintentionally facilitated the childcare of the grandparents. China has been slowly easing its policy of single children since 2011, but the low birth rate trend is getting stronger. The Chinese government tries to associate low fertility with public childcare, but it is not active, leaving it to the spontaneity of society. Since the early 2000s, Korea has introduced universal free childcare center by injecting huge childcare finances as a national crisis consciousness for low fertility, and has shown the world's highest rate of childcare center utilization. However, the situation of the women's labor market and the low birth rate have not improved, and the proportion of grandparents' childcare based on the full-time housewife model has decreased, but it is still essential, and strong institutional childcare is only defending women's employments not to worsen anymore. This is evaluated as 'supplement publicness'. Through the consideration of the childcare regime in China and Korea, two types of childcare regime can be categorized as 'women's labor-centered model' and 'low birth rate-centered model' (two ways of childcare regime). In womens labor-centered model, female labor market employment is a decisive factor in the childcare practice. The pair-earning model becomes the mainstream family model through the transformation of traditional familism. The 'low birth rate central model' is a model in which low birth rate is a decisive factor in childcare practice. Countries facing the low birth rate crisis will introduce public childcare in any way (institutional childcare, childcare allowance, parental leave, etc.) to increase the birth rate. The increase in public childcare due to low birth rate tends to increase the birth rate without transforming the existing familism. Therefore, the 'full-time housewife model', a modern gender division of labor model, still continues. This low birth rate-oriented childcare regime, which starts from the viewpoint of objectifying women as childbirth power, has the limit of expanding public childcare or public investment without changing institutional familism. If womens labor-centered model is to protect 'women's labor', the low birth rate-centered model stays in protecting the 'motherhood' of female workers. This study has historically analyzed the childcare regimes through middle-range system (labor market, birth policy, familialism, grandparents' care, institutional care, childcare leave, etc.), so it shows how the childcare practice of two countries was actually perfomed and how they exchanged influences with the institutions. This comparison of institutions is an effort to focus on the operation of the social, and therefore, it has the advantage of considering the similarity and difference of the childcare regime of both countries.

本研究试图从历史的视角比较分析现代韩国与中国托育体制的相似性和差异。中国托育资源极度缺乏的背景下，女性的劳动参与率相对较高，而中国的近邻韩国大力扩充公共托育事业，女性的劳动参与率并没有相应得到提高，女性生育型职业中断问题依然十分严重，也并未缓解困扰韩国二十余年的低生育率问题。本研究旨在从比较历史社会学的角度通过分析比较两国托育问题揭示产生以上差异的真相。 本研究区别于既有的相关研究，试图从宏观的、历史的角度分析两国的保育问题，基于此，建构了保育体制(childcare regime)的分析框架。保育体制由(女性)劳动市场、生育政策、家族主义、保育实践(托育服务、隔代抚育、育儿假)等要素构成。大体上，二十世纪中叶以来，梳理韩国与中国的保育体制，可区分为形成期(1950年代~1980年代)、过渡期(韩国1980年代~2000年代，中国1980年代~2010年代)、低生育率期(韩国2000年代~，中国2010年代~)，在回顾两国保育体制演变的同时，探究两国保育体制要素之间的相关性。在理解两国保育体制形成期、过渡期的基础之上，进一步探究当前两国保育体制的相似及差异形成的历史因果性(historical causality)，基于自主性(autonomy)和公共性(publicness)的原则，提出对各个时期保育公共性的评价。 中韩两国保育体制形成期，对保育实践起到核心作用的是保育体制要素中的(女性)劳动市场，简而言之，即女性就业的增加。两国女性就业率上升的背景下，中国选择了国家主导的制度性反家族主义路线，推进了公共托育服务的建设。通过大力鼓励、兴办单位托儿所及街道或农村的托儿组织，主张保障女职工的劳动权利，解决参与劳动的女性无法照料幼龄子女的问题。由此，女性劳动者的社会身份(identity)得以建立。值得注意的是，单位托育服务的快速发展使得中国长期以来形成重产假、轻育儿假的制度模式，不仅如此，中国形成期的生育政策以妇女解放为基调宣传计划生育，通过降低生育减少劳动女性的保育负担。聚焦韩国的形成期，战后的韩国社会出现了如战争未亡人(特指50年代因战争失去丈夫的女性)等群体，大部分女性因生计需要开始参与劳动市场，女性的劳动参与率持续上升。但是，从文化层面受到全职主妇模式(全职主妇理想/制度化的主妇)的制约，公共托育服务并未得以建立，形成期的托育服务仅仅是收容孤儿或贫民的救助机构。作为保育体制要素之一的劳动市场，其女性劳动参与率的提高从功能上并未获得公共托育服务的支持，导致就业女性必须承担双重、三重的负担。在此背景下，女性减轻负担的唯一途径是不生育，韩国产业化时期出台的家族计划政策迎合了女性减少生育的期望。中韩两国形成期，女性劳动参与率提高提供了相似的客观条件，难以解释两国保育实践上出现的差异，本研究认为家族主义文化层面上的差异发挥了重要作用。 保育体制第二阶段过渡期，随着中国改革开放的深入，女性劳动参与率经济改革初期呈现稳步上升趋势，进入九十年代，随着经济体制改革的深化和产业结构调整力度加大，单位保障功能逐渐弱化，女性失业率逐年增加。受到市场化的冲击，企业提出社会再生产负担论、阶段性就业，妇女回家话语再次登场，试图让传统的家族主义卷土重来。但是，社会主义保育体制的经验所带来的历史因果性在过渡期后延续，计划经济时期社会主义妇女解放逻辑阻碍了妇女回家的步伐。体现在，中国女性职工忧虑职业中断拒绝延长产假，女界群起批判阶段性就业制度化的消极影响。另一方面，随着单位体制逐渐衰退和计划生育政策全面实施，单位托育服务也急剧萎缩。进入过渡期的中后期，中国保育实践的核心主体逐渐从托育服务向隔代抚育转移。进入过渡期的韩国随着产业化的发展，已婚女性的劳动参与率有所提高，法律层面上对公共保育的认知略有改善。伴随着韩国社会核心家庭化与中产阶层的崛起，全职主妇的理想开始成为现实。家族主义抵消了来自劳动市场对公共保育需求的压力。在这种背景下，职业女性的双重负担开始成为公共议题，随之市场为中心的私立托育服务体制快速成形。综上所述，过渡期的韩国，母亲保育的负担及压力并未减轻，但是法律政策层面开始讨论保育公共性的问题。正是在此背景之下，制约公共保育形成的力量使全职主妇模式成为历史遗产影响韩国社会至今。 进入低生育率期，比较中韩两国，虽有逐年上升趋势，中国养育3岁以下幼儿的女性职业中断比率相对良好，而隔代抚育是支撑女性继续工作的主要力量。不仅如此，从形成期、过渡期延续下来的历史遗产双职工模式与隔代抚育相结合，本研究称之为悖论公共性(paradoxical publicness)。特别是，中国改革开放后中国独生子女政策的少子化与建国后七十年不变的女性法定退休年龄为隔代抚育营造了有利的条件。从2011年起，中国开始有条件放宽生育限制，直至2021年，宣布实施一对夫妻可以生育三个子女政策，结果是政策并未出现预期的效果。中国政府提出促进生育，发展普惠托育服务体系，试图强化生育与托育的相关性，但是事实上，还停留在鼓励支持社会化托育的阶段。相反，韩国从2000年代初就已经面临低生育率问题，低生育率带来的人口危机意识使韩国政府投入大量的财政支出建立无偿保育制度，如今，韩国家庭的托育服务使用率居世界高位。即便如此，女性劳动市场的状况与生育率并未改善，依托全职主妇模式，隔代抚育虽从数量上有所减少，而依然是必不可少的要素。韩国政府推动的托育服务支持从功能上起到了阻止女性劳动参与恶化的趋势，究其根本并未解决问题。本研究称之为补充公共性(supplement publicness)。 在以上研究的基础上，回顾中韩两国保育体制的历史，保育体制可归纳为女性劳动中心模式(womens labor-centered model)与低生育中心模式(low birth rate-centered model)两种类型。女性劳动中心模式下，女性劳动市场参与是决定保育实践的重要因素。女性劳动中心模式通过改变传统家族主义，使双职工模式成为主流的家庭模式。而低生育中心模式选择低生育作为决定保育实践的重要因素。陷于低生育危机的国家为了提高生育率，渴望通过实施公共保育支持(托育服务、养育津贴、育儿假)改变局面。以解决低生育问题为目标的公共保育发展模式因为无法改变该社会的家族主义，现代性别分工模式即全职主妇模式会犹存。将女性视作生育力为出发点的低生育中心模式的保育体制在不改变制度化家族主义的前提下，推动公共保育事业，扩大保育财政支出，其局限性显而易见。综上所述，女性劳动中心模式的重心在于保护女性劳动，而低生育中心模式的重心在于保护女性劳动者的母职。 本研究通过中等范围(middle-range)制度(劳动市场、生育政策、家族主义、隔代抚育、托育服务、育儿假等)建构了保育体制的研究对象，从历史的纵向视角论证了保育体制要素的历史因果性，从而展示了中韩两国保育实践的真实面貌，以及与制度间的相互作用。本研究所运用的制度比较试图着眼于社会性(the social)的运作，在此基础之上，探究两国保育体制的相似与差异。