공공기관의 성과에 대한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 공공조직이 제도적 정당성을 확보하고 지속 가능한 조직으로 살아남기 위해 어떤 수단을 활용하는지 실증분석을 통하여 확인하는 것이다. 이를 규명하기 위해 본 연구에서는 공공조직의 규정과 재량이 공공조직의 성과에 미치는 영향을 분석하였다. 공공조직의 성과, 규정과 재량에 관한 기존 연구의 검토를 통하여, 본 연구에서는 자원의존이론의 관점에서 공공조직의 규정과 재량, 그리고 중첩된 개념인 재량적 규정이 공공조직의 성과에 긍정적인 영향을 미칠 것이라는 가설을 수립하였다. 가설을 검증하기 위해 한국의 공공기관 지정 기관 중 48개 공기업 및 준정부기관을 분석대상으로 선정하여, 공공기관의 내부규정과 기관장의 업무추진비가 기관의 경영평가 성과에 미치는 영향을 살펴보았다. 내부규정의 경우에는 특정 법령 및 주무부처·기획재정부 지침에 명시적으로 기반하였는지 여부에 따라 제·개정빈도를 세분화하여 각 기관에게 주어진 외부적 상황과 재량적 대응을 반영하였다. 또한 각 기관이 재량적인 판단과 대응을 하는 과정에서 기관장이 업무추진비를 활용한다고 보았으며, 기관장의 업무추진비는 기관 전체 업무추진비성 경비 중 기관장 지출액의 비중, 기관장 업무추진비 지출빈도와 지출 목적별 비중으로 변수를 세분화하였다. 1차적으로 고정효과 다중선형회귀분석모형을 통하여 2015년~2019년 5개년에 대하여 구성한 48개 한국 공공기관 데이터를 분석한 결과, 본 연구의 공공조직의 규정, 재량적 규정과 재량이 조직의 성과에 미치는 영향에 대한 가설을 일부 지지하거나 기각하였다. 먼저 공공조직의 규정을 측정하는 변수인 기관 설립 이래 법령과 상위 정부부처 지침 등의 외규(外規)에 명시적으로 따르는 내부규정의 연평균 누적 제·개정빈도가 기관의 경영평가 성과에는 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 못하는 것으로 나타났다. 한편 공공조직의 재량적 규정을 측정하는 변수인 기관 설립 이래 명시적으로 특정 법령이나 정부부처 지침에 기반하지 않은 내부규정 제·개정빈도가 높아질수록 기관의 경영평가 성과가 높아질 가능성이 있는 것으로 나타났다. 이에 대한 보완적인 요소로 공공조직의 재량을 측정하는 변수인 기관의 재량적 판단을 위해 기관 내·외부구성원 등의 이해관계자와의 상호작용을 위해서 기관장이 활용하는 업무추진비가 기관 전체의 업무추진비성 경비에서 차지하는 비중을 활용한 결과, 기관장 업무추진비 지출 비중은 기관의 경영평가 성과에 통계적으로 유의미한 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 기관장의 연간 업무추진비 지출 빈도와 업무협의 목적으로 기관장이 업무추진비를 지출한 빈도의 비중은 기관의 경영평가 성과에 유의미한 영향을 미치지는 못하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 기관장이 기관 외부인 및 내부구성원과의 부수적인 상호작용을 하는 행위가 기관의 성과를 향상시킬 가능성은 있고 기관의 재량적 판단에 기관장의 대내외 상호작용 활동의 중요성을 보여주는 것으로 해석할 수 있다. 다만 기관장이 업무추진비를 사용하는 빈도가 높고, 업무협의 용도로 구분된 업무추진비를 집행하는 비중이 높다고 해서 기관의 경영평가 성과가 좋아질 것이라고 해석하는 것은 무리가 있다고 볼 수 있다. 이와 함께 고정효과 모형을 활용한 계량 분석 결과를 한국 공공기관의 현실에 적용하여 해석하기 위하여, 공공기관에서 경영평가 업무를 담당한 적이 있는 전·현직 직원과 기관장, 공공기관 경영평가단 참여한 적이 있는 전문가, 그리고 전직 기획재정부 장·차관 총 9명에 대한 심층 면접을 실시하였다. 심층 면접 결과는 계량 분석 결과를 어느 정도 뒷받침할 수 있는 것으로 나타났으며, 법적인 통제를 받는 공공기관이더라도 법적으로 주어진 업무만을 소극적으로 수행하는 것보다는, 재량적으로 구체적인 업무 수행 방법을 개발하는 한편 사업 확장을 위하여 다양한 이해관계자를 설득하는 것이 기관의 성과를 향상시킬 수 있다는 분석 결과의 해석이 가능하였다. 궁극적으로 기관의 성과는 공공성을 확보하고 국민의 만족도를 향상시키는 것이기 때문에, 소극적인 법규 해석을 통한 업무 수행에 그치지 않고 적극적으로 업무 방법의 개선과 사업 발굴을 할 필요가 있다는 것을 실무자들의 면접을 통해서 확인할 수 있었다. 결론적으로 한국의 48개 공공기관을 분석대상으로 한 본 연구결과에 비추어 볼 때, 공공조직은 상위 법령과 지침이 명시한 바를 반영한 내부규정에 따라 조직의 목표와 주요업무, 경영관리 관련 사항을 이행하는 것만으로는 조직에 대한 성과가 우수할 것으로 기대하기 어렵다. 반면 상위 법령에서 명시하지 않은 상황에 대해 조직 차원에서 재량적인 판단 하에 적절한 내부규정을 제정하고 개정하거나, 기관장이 조직 내·외부 구성원과 상호작용을 통해 설득과 설명 과정을 거치는 경우는 장기적으로 조직의 성과에 긍정적인 영향을 미친다고 볼 수 있다. 본 연구의 분석 결과는 공공조직의 성과에 대한 이론적 함의를 다음과 같이 제시한다. 공공조직은 목표하는 성과를 달성하는 과정에서 외부환경과 그로부터 획득할 수 있는 외부 자원에 대한 의존성을 보이는데, 이러한 의존성에 의하여 대외적 정당성을 확보를 위한 외부의 규정을 조직에 적용하는 제도적 동형화(同形化)를 거치게 된다. 그러나 동시에 공공조직은 재량적으로 조직의 루틴을 명문화하고 규정화하는 공식화 과정도 거치는데, 이는 외부의 강압에 의한 것이 아니라 조직의 재량으로 형성되는 재량적인 규정임을 밝히고 이를 개념화하였다. 기존의 조직 성과에 대한 연구에서 규정을 레드테이프로 보고 조직의 성과에 단지 부정적인 영향을 미치는 요인으로 지목하였다면, 본 연구는 조직의 규정을 전통적 의미에서의 규정과 재량적인 규정으로 구분하여 그것들이 성과에 미치는 영향을 살펴보았다는 점에서 기존의 연구들과 차별화된다. 또한 조직의 기관장이 재량적 판단을 하는 과정에서 자신에게 주어진 자원을 조직의 외부인 및 내부인과의 상호작용에 활용하는 행위가 조직의 성과에 미치는 영향에 주목하여, 기관장의 재량적 판단을 위한 상호작용 행위를 구체적인 데이터를 통해 확인했다는 점에서 기존 연구들과 차별화된다. 본 연구의 결과를 통하여 공공조직, 구체적으로는 한국의 공공기관에 대한 다음의 정책적 함의를 제시할 수 있다. 한국의 공공기관을 비롯한 대부분의 공공조직은 법적으로 설립에 관한 사항과 업무가 어느 정도 규정되어 있기 때문에 주어진 대로만 업무를 수행할 수도 있지만, 그 외에 추가적인 노력을 일정기간 이상 거쳐야 업무가 구체화되고, 새로운 업무방법과 업무범위의 확장을 꾀할 수 있을 것이다. 그렇기 때문에 일단 새로운 공공기관을 설립하면, 주무부처를 비롯한 정부는 각 기관들이 설립목적에 맞게 지속적으로 업무를 수행하도록 지원해주어야 한다. 기관이 스스로 업무를 구체화하고 목표 달성을 위한 다양한 노력을 하겠지만, 기관이 재량적으로 나름의 길을 찾는 과정에서 외부조직과 내부구성원과의 상호작용에 사용하는 자원에 대해서는 어느 정도 그 필요성을 인정해 줄 필요가 있다. 또한 기관이 업무를 수행하는 과정에서 업무를 구체화하고, 관련 법령의 제·개정을 먼저 제안하는 경우 이에 대해 부정적인 입장을 취하기보다는 더 많은 창의성을 독려하는 것을 고려해 볼 수 있다. 본 연구의 한계로는, 수집 가능한 데이터가 제한되어 조직의 재량을 측정한 수단인 기관장이 업무협의 용도로 업무추진비를 지출한 비중이 구체적인 업무추진비 사용 대상자까지 포착하지는 못했다는 점을 들 수 있다. 또한 공공기관의 내부규정의 경우에도 각 내부규정의 실제 중요도를 측정하는 방법이 존재하고, 내부규정 간의 연결성까지 분석할 수 있다면 본 연구에서 주장하고자 하는 바가 좀 더 설득력을 얻을 것이다. 또한 복수의 자료출처 크로스체크를 통한 자료의 신뢰성 확보 과정에서 분석대상의 규모가 애초에 계획한 규모에 비하여 감소하여, 분석결과와 해석의 일반화에 약점이 있는 것도 본 연구의 한계이다. 향후 진행할 연구에서는 더 많은 분석대상을 확보하고, 본 연구에서 사용한 변수보다 조직의 규정과 재량을 더 잘 측정할 수 있는 변수를 탐색하여, 조직의 규정과 재량이 조직의 성과에 미치는 영향에 대한 진일보한 분석을 할 수 있을 것으로 기대한다.

The main purpose of this study is to discover which means a public organization may utilize to attain institutional legitimacy and survive as a sustainable organization. Based on resource dependence theory and extensive literature review on public organization performance, rules and discretion, the author has proposed to test hypotheses on three positive causal relationships between: organizational rules and performance, organizational discretion and performance, and lastly, organizational discretionary rules and performance. The author has established a 5-year panel dataset on 48 Korean public agencies to perform quantitative empirical analyses. In the dataset, organizational performance was measured by the final scores of annual pubic agency evaluation conducted by the Korean government. Annual average rate of accumulated enactment and revision of agenciesinternal rules that have explicit basis on government rules and laws, and annual average rate of accumulated enactment and revision of agencies internal rules that have no explicit basis on government rules and laws but that are based on organizational routines were chosen as variables that measure organizational rules and organizational discretionary rules, respectively. In addition, three distinct variables regarding agency CEOsbusiness expense measure organizational discretion, in terms of the CEOs proportion of business expense in the entire agency, gross number of events in which CEO business expenses are used, and the proportion of CEO business expenses are used for business-related negotiations. Based on statistical analyses on the dataset using a fixed-effects multi-variate linear regression model, organizational rules did not have a statistically significant positive causal relationship with organizational performance. On the other hand, organizational discretionary rules and discretion had a partial yet statistically significant positive causal relationship with organizational performance. The author has interviewed 9 interviewees ranging from current employees and former CEOs of public agencies to a professional that participated in annual public agency evaluation and former Minister/Deputy Minister of Economy and Finance. Interviewees also confirmed most of the causal relationships discovered in statistical analyses. This study proposes Statistical results and interpretations propose both theoretical implications and policy implications regarding public organizations. While public agencies are expected abide by laws and rules of the government, they are also advised to use their discretion to perform better.

keywords : public organization, performance, rule, discretion, public agency, business expense Student Number : 2017-39513