지방자치단체에서 정책혁신의 확산 연구

Abstract

The legitimacy of the local government system is based on 'efficiency statement' at the practical level. However, even after about thirty years since the revival of local government system in Korea, the 'principled' argument that the diffusion of policy innovation may contribute to the efficiency of local administration is still considered as 'experimental' argument. Early studies about the diffusion of policy innovation describe diffusion processes as autonomous and reasonable through which the efficiency of local administration is realized. But how true is this description? Later studies challenged this by finding out the occurrence of coercion and imitation in the diffusion process of policy innovation. The expectation that the performance of policy innovation will expand and risk within innovation will decrease through 'rational' policymaking in diffusion process also faced challenges. In previous studies, the argument that the diffusion of policy innovation 'occurred' is proved consistently and repeatedly. However, No clear answer to whether the diffusion of policy innovation contribute to the efficiency of local administration has been given. At this point, this study attempted to present what does the diffusion of youth policy at the level of local government mean in diverse ways. It is appropriate to select youth policy that the initiative of local governments is clear. The efficiency of local administration can be achieved by decentralized policymaking in diffusion of policy innovation. According to the previous studies, at least three conditions should be satisfied in order for local government system to achieve efficiency. First, each local government should carry out social learning in the diffusion of policy innovation. Social learning can be described as a reasonable process in which local government judges the effectiveness of policy innovation previously adopted and adopts it carefully. Since social learning presupposes the autonomy individual members in the social system, it can be more activated in a decentralized system. Therefore, it is expected that higher efficiency of local administration can be achieved through social learning in decentralized system, compared to centralized system. Second, each local government should enact more advanced policy content during the diffusion process of policy innovation. In order for innovation to evolve, the content of innovation should change during the diffusion of innovation. A substantive review of the policy content should be exercised in the legislative process in order for the policy contents to change substantively. On the other hand, the 'copy-and-paste' lawmaking should be avoided. Finally, the policy innovation adopted should be substantively implemented. The adoption of policy innovation may be considered as 'policy experiment'. In order for policy innovation to be considered as policy experiment appropriately, there should political outcome or policy outcome exist to provide opportunities for social learning through 'substantive' implementation. On the contrary, if the adopted policy is not implemented at a sufficient level, it will fail to provide the leanring opportunities for other local governments. Based on the above arguments, the following three research questions that correspond to the three conditions for the efficiency of local administration can be considered as important. Was social learning performed in the diffusion of policy innovation? In order to answer this question, a dyadic event history analysis was exercised in this study. It is assumed that the local government selected as best practice was 'senders' and the subject of social learning was potential 'receives' in dyadic approaches. Best practices are assumed as the appropriate example of social learning in most previous studies. In our policy environment of local governments, the selection of best practices by central government or professionals can be accepted as policy-sailent information through local media reports. Therefore, it is attempted to prove whether the selection of best practices by the Ministry of Employment and Labor and the Korean Manifesto Centers increases the probability of diffusion in this study. According to the result analysis, it was found that the history that it was selected as an 'best practice' by the Ministry of Employment and Labor increases the probability of occuring diffusion from 'sender' to 'receiver'. The selection of best practices by the Ministry of Employment and Labor is based on policy indicators. Therefore, the selection of best cases by the Ministry of Employment and Labor can be consider as the policy outcome of the local government. In addition, when a local government assumed 'sender' has the history of being selected as best practice by the Korea Manifesto Center, it was more likely to occur the diffusion of youth policy from 'sender' to 'receiver'. The selection of best practices by the Korea Manifesto Practice Center is based on the fact that the mayors fulfills the pledge well Therefore, the selection of best practices by the Korea Manifesto Center is considered as the political outcome related closely to the possibility of re-election. Has the contents of the policy been substantially reviewed in the process of diffusion? In previous studies, the substantive change in policy content during the process of diffusion was called by the term "policy reinvention". However, there's not exist the sufficient agreement on the operational definition of 'policy reinvention', and the results are also inconsistent. Therefore, it is attempted to focus on "copy-and-paste lawmaking" with a clearer operational definition in this study. Copy-and-paste lawmaking may constitute strong evidence that the policy content have not been substatively reviewed. In order to answer the above question, the level of copy-and-paste lawmaking is measured and the determinants of that are identified in this study. According to the result analysis, it was observed that the level of copy-and-paste lawmaking of the framework bylaw of youth policy was considerable. The capabilities and preferences of major policy actors such as mayors and local councils were identified as significant internal determinants affecting the level of copy-and-paste lawmaking. The higher the capabilities of policy actors, the lower the level of copy-and-paste lawmaking is. On the contrary, it is observed that the level of copy-and-paste lawmaking increases in local governments, which are relatively small and are faced lacking of institutional resources. In addition, 'copy-and-paste' is manily targeted at other local governments with similar administrative characteristics. According to the result analysis, the "neighboring effect" by other local governments belonging to the same metropolitan government was also identified as a factor that increases the level of copy-and-paste lawmaking. Has the adopted youth policy been implemented sufficiently? In order to answer this question, we have identified the determinants affecting the "decoupling" in which the policy adopted is implemented insufficiently. The adoption of policy innovation sometimes occur throuogh coercive mechanism. Neo institutional organizational theorists pointed out from DiMaggio and Powell's work that diffusion may occur through "coercive isomorphism", and this argument was also reflected in the 'coercion' diffusion mechanism. In addition, Rogers also pointed out the possibility that the motivation of policy actors adopting innovation varies depending on the timing of adoption. According to the result analysis, it was observed that the earlier the timing of adoption, the lower the possibility of decoupling. In particular, it has been confirmed that the possibility of 'substantive' implementation by the local governments that adopted youth policy after 2020 when coercive isomorphism pressure by the central government occured decreases significantly. The leadership of mayors is the main internal determinant, but the moderating effect of political party effect is also significant. This results suggests that the leadership of mayors may be constrainted by local councils through political competition. The interpretation of above results should be constrainted as exploration of the conditions that should be imporved in order for the diffusion of innovation to contribute the efficiency of local administration. The discovery of diverse diffusion mechanisms in previous studies is an important contribution, but this 'discovery' is also the most threatening challenge of blurring the relationship between the diffusion of policy innovation and the efficiency of local administration. It is also had to go through the stage of refinement the theoretical and practical challenge in this study. As a result, the answers presented in this study to answer the research questions are also tentative and unclear. Nevertheless, this study suggests the prospect that local government system in Korea will work better as a decentralized policymaking system. The focus on the best practices is a clue that can balance the autonomy of local governments with the superior policy capabilities of the central government and professionals. Best practices selected by the central government and professionals can increase the possibility of adopting policy innovations that are highly likely to succeed through social learning. Since best practices will gain 'salience' through local media reports, the negative effect of copy-and-paste lawmaking can be reduced. Social learning to best practices can lead to the implementation of policy contents appropriately adjusted, which can contribute to the efficiency of local administration. The excellent policy content adopted through social learning can lead to generate another 'best practice'. The another motivation that lead to the virtuous cycle like this can be founded in the political competition between mayors and local councils. The pridential system adopted by local governments in Korea is intended to check and balance between mayors and local councils. The political conflict in this relationship may play a role in strengthen the dynamics of the policy process under political party effect. Political party effect can stimulate policy controversies in the legislative process, and surpress decoupling by closer monitoring in the implementation process. If the appropriate selection of best practices and the autonomous and active efforts of major policy actors are combined, the rationality in policymaking process can be achieved in conjunction with dynamics.

본고에 속한 세 연구는 우리나라 지방자치체제가 분권적 결정체제로서 갖는 실천적 의의가 청년정책의 확산과정에서 실현되었는지를 평가하기 위한 다각적 접근의 일환으로 수행되었다. 지방자치체제가 분권화된 결정체제로서 능률성을 달성하기 위한 조건은 다음 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 확산과정에서 사회적 학습(social learning)을 수행하여 성공가능성이 높은 정책혁신을 선별적으로 채택하여 집행함으로써 정책혁신의 성과를 확대하고, 실패할 것으로 예상되는 정책대안을 소거해야 한다. 둘째, 정책혁신의 채택을 위한 조례의 제정 및 개정 과정에서 다른 지방자치단체의 입법내용에 관한 실질적인 논의와 검토를 거쳐, 실행가능하면서 이전보다 발전된 정책내용을 입법하려는 노력이 수행되어야 한다. 반면, 다른 지방자치단체의 입법내용을 복사-붙여넣기(copy-and-paste) 하는 방식의 입법은 지양되어야 한다. 마지막으로, 입법과정을 거쳐 채택된 청년정책의 핵심내용이 실질적으로 집행(implementation)되어야 한다. 한 지방자치단체에서 채택된 정책혁신의 집행과정은 그 자체가 정책실험으로, 정치적 결과(political outcome) 내지 정책결과(policy outcome)의 산출에 의해 잠재적 채택자에 해당하는 다른 지방자치단체들이 학습할 수 있는 지식과 경험을 제공하게 된다. 그러나 채택된 정책혁신의 핵심내용이 집행과정에서 누락되거나, 정책목표의 달성에 미흡한 수준으로만 집행된다면 정책혁신의 집행은 잠재적 채택자들에게 사회적 학습의 기회를 제공하는데 실패하게 될 것이다. 청년기본조례 채택의 확산과정에서 우수사례에 관한 사회적 학습(social learning)이 수행되었는가? 본고에 수록된 첫 번째 연구는 청년기본조례 채택이 확산되는 과정에서 사회적 학습(social learning)에 의한 확산이 나타났는지 여부를 식별하고자 하였다. 나아가, 사회적 학습에 관한 대상의 선택이 어떤 논리에 입각하여 수행되는지 확인하고자 하였다. 분석결과, 청년정책의 확산과정에서 확인된 사회적 학습의 대상은 중앙부처 및 전문가집단이 선정한 우수사례를 중심으로 선정되었을 가능성이 높다. 고용노동부가 선정한 일자리 대상 수상이력이 있는 기초자치단체로부터의 확산가능성이 수상이력이 없거나 상대적으로 적은 기초자치단체로부터의 확산에 비해 높게 나타났다. 또한, 2006년 지방선거를 계기로 결성되어 현재까지 활동 중인 한국매니페스토 실천본부의 매니페스토 경진대회 수상 이력이 청년정책의 확산에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 매니페스토 경진대회는 청년문제 등 정책문제의 해결에 기여한 단체장의 공약 이행 사실에 관한 평가결과를 제시함으로써 해당 지방자치단체가 언론보도 등을 통해 정책에서 거둔 긍정적 성과('policy outcome')를 홍보할 수 있는 기회를 제공하고 있었다. 매니페스토 평가결과가 단체장의 득표율에 미치는 긍정적 영향이 확인되었다는 점을 고려할 때, 매니페스토 경진대회 수상실적은 정책에서 거둔 성과가 정치적 성과(political outcome)로 이어질 기회를 제공하기도 한다. 기초자치단체들은 청년정책이 확산되는 과정에서 다른 지방자치단체들의 성공사례를 우수사례로 인식하게 되며, 특히 우수사례가 이념적, 행정적으로 유사성이 높을 경우 사회적 학습이 발생할 가능성이 보다 높아질 수 있다는 주장을 뒷받침하는 결과도 일부 확인되었다. 청년정책이 확산되는 과정에서 청년기본조례에 관한 복사-붙여넣기 입법(copy-and-paste lawmaking)은 어느 정도 수준으로 발생하였는가? 만약 복사-붙여넣기 입법 현상이 지각되었다면, 그에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 본고에 수록된 두 번째 연구에서는 청년기본조례의 입법 내용을 중심으로 문제되는 기초자치단체가 다른 기초자치단체의 입법 내용을 모사하는 복사-붙여넣기 입법(copy-and-paste lawmaking) 현상의 원인을 탐색하고자 하였다. 복사-붙여넣기 입법 현상은 확산과정에서 발생하는 혁신의 내용(content)에 관한 현상이라는 점에서 확산 연구의 하위 주제 중에서는 정책의 재발명(policy reinvention) 현상과 관련이 깊다. 정책의 재발명 현상이 갖는 이론적·정책적 전망의 핵심은 정책혁신이 확산되는 과정에서 혁신을 수용하는 단위들에 의해 혁신의 내용이 거듭 갱신되는 정책혁신의 진화(evolution)가 발생한다는 것이다. 다만 정책의 재발명에 관한 기존 연구들은 널리 합의된 정책 유형론의 부재, 방대한 분량의 자료를 신속하게 처리할 수 있는 기능의 부재로 인하여 정책혁신이 확산되는 과정에서 관측될 수 있는 정책내용 변화의 규범적 의의나 변화의 일관된 패턴을 발견하는 데에 있어 주목할 만한 성과를 거두지는 못하고 있다. 이에 본 연구에서는 확산과정에서 입법내용의 용어 빌려쓰기(text borrowing)를 의미하는 복사-붙여넣기 입법 현상에 초점을 맞춤으로써 긍정적인 재발명 현상이 아닌, 부정적인 조례안 베껴쓰기 현상에 관한 원인을 분석하고자 하였다. 연구대상 사례로서 청년정책은 비교적 최근에 지방자치단체의 주도로 확산된 점이 비교적 명확하다는 점에서, 지방자치단체의 주요 정책행위자들이 비교적 자율적으로 채택한 조례의 내용을 다루게 된다는 특징이 있다. 다른 조건이 동일하다면 주요 정책행위자들이 입법과정에서 자율성을 누릴수록 각자의 실정에 맞게 조율된 입법내용으로 이어질 가능성이 높기 때문에, 청년정책의 확산과정에서 발생하는 복사-붙여넣기 입법 현상은 그 자체로 변호되거나 지지될 가능성이 높지 않다. 다른 한편, 청년정책에 관한 조례들 중에서도 형식 면에서는 정형화된 청년기본조례를 분석대상으로 선정함으로써 상이한 기초자치단체들 간 입법내용의 비교가능성을 높이고자 하였다. 본 연구의 분석결과에 따르면, 기초자치단체의 청년기본조례 입법내용들 사이에서는 상당한 수준의 복사-붙여넣기 현상이 관측되며, 복사-붙여넣기 입법수준의 차이 일부는 지방자치단체의 주요 정책행위자들인 단체장이나 지방의회의 특성과 관련이 있다. 지방자치단체 외부에 속하는 대상들 중에서는 같은 광역단위 행정구역에 속하는 다른 기초자치단체의 입법내용이 복사-붙여넣기의 대상이 되었을 가능성이 높은 것으로 확인되었다. 또한, 상대적으로 규모가 작고 입법역량이 미약할 것으로 추정되는 군 단위에 속하는 기초자치단체들에서 전반적으로 높은 수준의 복사-붙여넣기가 관측되었다는 점에서, 기초자치단체들이 입법과정에서 누릴 수 있는 자율성의 크기는 아직까지 자원제약에 크게 좌우된다고 볼 수 있다. 채택된 청년정책의 핵심내용이 형식적으로만 집행되는 디커플링(decoupling) 현상이 일어났는가? 만약 그렇다면, 청년정책에 관한 디커플링에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 정책혁신의 확산에 관한 종래의 연구들은 대부분 확산이 그 자체로 혁신의 유용성을 입증한다는 전제 하에 확산이 실제로 발생하였는지에 초점을 맞춰 연구를 수행해왔다. 그러나 2000년대 초반부터 정책사례 별로 다르게 나타나는 확산 양상의 차이를 확산기제(diffusion mechanisms)에 관한 유형론을 정립하여 접근함으로써 체계적으로 설명하려는 시도가 지속되었다. 본 연구에서는 확산기제에 관한 유형론의 연장선상에서, 확산기제의 차이가 확산현상에 관한 긍정적·부정적 평가로 이어질 수 있다는 Shipan and Volden(2008, 2012)의 문제의식을 계승하는 차원에서 강압(coercion) 기제 내지 강압적 동형화(coercive isomorphism)(DiMaggio & Powell, 1983)의 영향이 채택 이후 디커플링(decoupling) 수준에 미치는 영향을 확인하고자 하였다. 신제도주의 조직이론가들이 제시한 디커플링과 확산의 관계는 이론적 중요성에도 불구하고 실증연구의 성과가 빈약한 주제 중 하나로 언급되고 있다는 점에서도 이 연구의 중요성이 지지된다(Boxenbaum & Jonsson, 2017), 다른 한편, 본 연구에서는 확산 단계별로 혁신을 채택하는 행위자의 동기 수준이나 특성이 다르다는 Rogers의 논의를 계승하여, 혁신성(innovativeness)의 차이가 디커플링에 미치는 영향을 확인함으로써 확산과 디커플링의 연관성을 검증하고자 하였다. 실제 분석결과, 청년정책을 비교적 이른 시점에 채택한 기초자치단체일수록 디커플링의 발생가능성이 낮은 것으로 확인되었으며, 특히 「청년기본법」이 제정된 2020년 이후에야 청년기본조례를 채택한 기초자치단체들에서 디커플링 현상이 관측될 가능성이 높은 것으로 확인되었다. 또한 이 연구에서는 경쟁적 정당구도에 따른 영향(political party effect)이 단체장의 리더십이 디커플링에 미치는 영향을 조절할 가능성을 확인함으로써 지방자치단체 내부에서의 견제 및 균형관계가 채택된 정책혁신이 실질적으로 집행될 가능성을 높인다는 주장을 지지하는 결과를 확인하였다. 지방자치체제가 분권화된 결정체제로 기능함으로써 지방행정의 능률성이 높아질 수 있다는 원론적인 주장은, 지방자치가 본격적으로 부활한 1991년 이래 30년이 넘는 시간이 흘렀음에도 불구하고 여전히 실험적인 주장으로 받아들여지고 있는 듯 하다. 정책혁신의 확산은 각 지방자치단체들이 주어진 자율성을 바탕으로 조례의 제정 및 개정을 통해서, 입법에 의해 채택된 정책의 집행을 통해서 앞선 채택 사례들을 통해 확인된 정책혁신의 성과를 극대화하는 한편, 지역의 실정에 맞는 정책내용을 선별적으로 채택함으로써 중앙정부나 상위단체가 주도하는 획일적 확산에 뒤따르는 위험을 최소화할 수 있다는 긍정적 전망을 제시한다. 그럼에도 실제로 지방자치단체들이 채택하고 있는 수많은 정책들 중에서 정책혁신의 확산으로서 연구된 바 있는 사례는 많지 않으며, 정책혁신으로 분류된 사례들 역시 효과성을 입증할 수 있는 엄밀한 과학적 연구의 축적을 바탕으로, 채택과정에서 성과나 위험에 관한 밀도있는 논의나 검토를 거치는 경우는 많지 않다. 이와 같은 상황에서 지방행정의 능률성에 관한 연구문제에 관하여 본 연구의 답변이 가질 수 있는 의의 역시 확산과정이 정책의 효과성에 관한 입증을 전제로 지방행정의 능률성에 기여하였다는 확증을 제시했다기보다 확산과정을 통해 지방행정의 능률성이 높아지기 위해서는 향후 정책의 효과성의 입증이 가능하기 위한 조건들이 지금보다 개선되어야 한다는 시론적 주장을 제시하는데 머무르고 있다. 따라서 이상의 연구성과는 연구문제의 종국적인 해결이라기보다 후속 연구를 통해 지속적으로 대응해나가야 할 이론적·정책적 도전을 구체화시켜나가는 과정의 일부에 불과하며, 연구문제의 답변으로서 본 연구가 갖는 의의 역시 잠정적이고 불명확한 수준에 그치고 있다. 그럼에도 본 연구를 통해 확인된 성과는 우리나라의 지방자치체제가 분권화된 결정체제로서 보다 잘 작동할 수 있는 여러 가능성을 시사한다. 정책혁신의 확산과정에 의해 해당 정책에 관한 우수사례에 대한 관심이 촉발된다면, 중앙정부는 보다 양질의 우수사례를 발굴하여 효과적으로 전파함으로써 확산과정을 일종의 정책실험장(policy laboratories)으로 활용할 수 있을 것이다. 기관대립형 정부형태 하에서 상정한 단체장과 지방의회 사이의 견제와 균형(check and balance)이 보다 역동적으로 실현된다면 입법과정에서 정책내용에 관한 밀도있는 검토가 수행될 수 있을 뿐만 아니라, 보다 혁신적인 정책내용의 창발에 의한 비선형적 진화(non-linear evolution)가 동기화될 수 있을 것으로 기대한다. 정책혁신을 채택하는 과정에서 이상의 조건들이 충족된다면, 확산된 정책혁신은 지방자치단체마다 다른 환경 하에서 정교하게 조정된 정책내용의 실현으로 이어질 수 있으며, 실질적인 집행에 의해 정책에 관한 양질의 정보를 재생산함으로써 정책혁신의 자체의 발전을 거쳐 지방행정의 능률성을 높이고, 정책문제의 효과적인 해결에도 기여하는 선순환을 촉진할 수 있게 될 것이다.