Endless Contention, Narrow Compromise: Comfort Women Deals Two-Level Game

Abstract

Despite mutual benefits of cooperation, historical animosity remains as the prime obstacle for further cooperation between Korea and Japan. Amongst many historical problems, the comfort women issue remains as the center of contention where it lingers as the prime obstacle to the bilateral relationship. What is so special about the comfort women issue that it persists so long? Why are people overly sensitive about the issue? And why is especially difficult to reconcile the comfort women issue? This research finds the answer to the peculiarity of the comfort women controversy in the unique development of the comfort women activism in Korea and Japan. It finds the role of civic organization as the determining factor for such peculiarity. The main argument of this research is as follows. In Korea, comfort women issue was discovered and developed not by the Korean government, but by a strong civil group, the Korean Council for Justice and Remembrance for the Issues of Military Sexual Slavery by Japan (hence the Korean Council). This phenomenon has led to an over-representation of the Korean Council and mis-representation of the Korean government. The nationalistic discourse of the Korean Council has led nationalism to be the dominant voice in Korea, making comfort women issue as the symbolic representation of national suffering, while their unique redressive acts have further limited the Korean governments capacity to negotiate as it went beyond the state parameter. In Japan, the Korean Council and their unique redressive acts, especially their attempts for internationalization of the issue not only failed to institutionalize apologetic discourse within Japanese society, but was actively used by the right-wing civil society as a symbolic representation of national humiliation and defamation, institutionalizing right-wing mobilization. Especially with changes in political environs and rise of conservativism, their voices grew stronger, and their own redressive acts further limited the Japanese governments capacity for negotiation. These factors will be systematically analyzed through the concept of Putnams two-level game to highlight how these domestic ratifications influence foreign policy outcome.

한. 일 협력의 상호 이익에도 불구하고, 두 나라간 역사적 적대감은 더 깊은 협력을 막는 주요 장애물로 남아 있다. 많은 역사적 문제들 중, 위안부 문제는 특히 논쟁의 중심으로 남아 있다. 위안부 문제는 그 어떤 문제들보다 더 오래 지속되고 있고, 유독 더 민감하다. 본 연구는 이러한 위안부 문제의 특수성에 대한 해답을 한국과 일본 위안부 운동의 독특한 전개에서 찾고 시민단체의 역할을 결정요인으로 구분 짓는다. 본 연구의 주요 논점은 다음과 같다. 한국에서는 위안부 문제가 한국 정부가 아닌 강력한 시민 단체인 정대협에 의해 발견되고 발전되었다. 이 같은 현상은 정대협의 과잉대표와 한국 정부의 잘못된 대표성을 초래했다. 정대협의 민족주의적 담론은 민족주의를 한국사회의 지배적인 목소리로 이끌었고, 위안부 문제는 민족적 고통의 상징으로 대변되었다. 또한 그들의 다양한 행위 (redressive acts)는 한국 정부의 협상 능력을 저하시켰다. 일본에서는 위안부 문제의 국제화 시도가 일본 사회 내에서 사과 담론을 제도화하는데 실패했을 뿐만 아니라, 역설적으로 우익 시민사회로 인해 민족적 굴욕과 국가 명예훼손으로 인식되고 적극적으로 활용되었다. 우익의 동원, 특히 정치적 환경의 변화와 보수주의의 대두로 이들의 목소리는 더욱 거세 졌고 이러한 요소들이 일본 정부의 협상 능력을 제한하는 변수로 작동되었다. 본 연구는 이러한 요소들을 푸트남 (Putnam)의 양면 게임 이론 (two-level game)을 통해 체계적으로 분석하여 이러한 한일 양국간의 시민사회 역할이 외교정책 결과에 어떤 영향을 미치는지 조명하고자 한다. 즉 국내 외교의 원천이 국제 협상에 어떠한 영향을 미치는지 분석하고자 한다.