기후변화 시대의 해양산성화에 관한 법정책적 연구

Abstract

우리는 기후위기의 시대에 살고 있다. 인간들의 활동으로 인한 지구환경의 변화는 수억 년 지구 역사의 일반적 궤적에서 다분히 벗어나 있다. 그리고 이제는 기후변화에 대한 심각성을 전 세계의 대부분의 사람들이 몸소 느끼는 지경에 이르렀다. 그런데 그 중 대다수는 기후변화라 하면 지구의 평균 기온의 상승을 가장 많이 떠올릴 것이며, 그로 인해 지구온난화가 기후변화의 동의어로 쓰이는 경우도 있었다. 하지만 과학이 점점 발전하면서 기온 상승을 제외한 다른 기후 현상 등의 원인 역시 인간의 경제활동으로 인한 온실가스의 배출에서 찾을 수 있다는 증거가 밝혀지고 있다. 이 연구에서 다루고자 하는 해양산성화도 그 중 하나라고 할 것이다. 정확히 말하자면 해양산성화를 기후변화의 사악한 쌍둥이(evil twin)이라고 보는 것이 맞을 것이다. 기후변화의 결과가 해양산성화라기보다는 대기 중으로 과도한 이산화탄소가 배출된 결과가 기후변화와 해양산성화이기 때문이다. 하지만 안타깝게도 해양산성화에 대한 논의는 자연과학 분야에 국한되고 있으며, 이조차도 고기후(古氣候),와 관련된 내용들이 대부분이다. 사회과학 분야, 특히 법학 분야에서 해양산성화에 대한 연구는 전 세계적으로도 소수의 연구자들 사이에서만 공유되고 있으며, 최근에야 논의가 시작된 실정이다. 해양산성화뿐만 아니라 지구온난화로 해수 기온과 해수면의 상승 등, 기후변화와 해양이 교차하는 문제들은 다른 환경 이슈에 비해 소외되어 왔다. 그 이유를 두 가지 측면에서 찾고자 한다. 하나는 칼 슈미트가 『땅과 바다』에서 언급했듯이, 인간은 땅을 밟고 있는 존재로서, 인간에게 해양은 새로운 기회의 공간이면서도 동시에 근원적 두려움의 대상이었다. 지구라는 단어 역시 땅을 뜻하는 地자를 사용하며, earth 역시 땅을 뜻한다. 즉 사람들은 육상에서의 활동에 더욱 익숙하기 때문에 육지 중심적 사고방식을 가질 수밖에 없다. 두 번째 이유는 해양산성화의 시공간적 규모에서 찾아볼 수 있다. 해양산성화는 하나의 연속체인 거대한 해양이라는 공간에서 발생하며, 그 진행 속도 또한 지진이나 해일과 같은 자연재해에 비해 매우 느리다. 그 결과 인류는 마치 뜨거운 주전자에 빠진 개구리처럼 해양이 망가져 가고 있다는 것을 인지하지 못한다. 그 결과 우리는 전 세계적으로 해양산성화 문제에 대응하기 위한 법정책을 찾아보기 힘들다. 여기에 덧붙여, 의회의 정체라는 현대 사회의 문제까지 더해져 더욱 입법을 통한 문제 해결이 요원한 상황이다. 이러한 상황에서 환경보호론자들은 법원에게 희망을 걸고 있는 것으로 보인다. 실제로 전 세계적으로 기후변화 소송이 증가하고 있으며, 그 내용을 들여다보면 해양산성화가 종종 등장하곤 한다. 그렇다면 이러한 소송을 통해 해양산성화 문제를 해결할 수 있는 것인가? 본 연구는 기후소송 중에서도 공공신탁이론을 활용한 소송에 착목한다. 공공신탁이론은 미국에서 발전된 것으로 환경보호 및 자연자원의 보전을 위해 발전적 진화 과정을 거친 후 확장성과 유연성을 지녀, 환경보호를 위한 강력한 도구로 사용되고 있다. 따라서 현재의 법정책이 현실과 큰 괴리를 가지고 있는 해양환경 분야, 특히 해양산성화 문제에 해당 이론을 적용하여 해결을 이끌어 낼 수 있을지에 대한 검토를 시도하였다. 이를 통해 해양신탁이론이라는 개념을 창설하고, 해양산성화 문제에의 적용과 그 실현 가능성을 확인하는 것이 이 연구의 목적이라고 할 수 있다. 그런데 해양신탁이론을 적용함에 있어 한 가지 간과해선 안 될 논점이 다수 존재한다. 그 중에서도 해양공간이 유엔해양법협약에 따라 규율된 인위적 경계에 따라 여러 종류의 공간으로 나누어지고, 또한 각 공간마다 국가들의 권리관계가 달라진다는 사실을 명심해야 한다. 나아가서 공공신탁이론의 핵심은 수탁자원에 대한 지속적인 감독 및 통제를 행사하는 주권자의 권위라고 할 것인데, 이 권위는 육상에서 멀어질수록 점점 약해지는 경향을 보인다. 또한 유엔해양법협약에서는 의도적으로 소유권 또는 재산권에 대한 언급을 피하고 주권과 관할권이라는 개념을 통해 각 공간의 법적 지위를 정의하고 있다. 이에 더해 주권과 관할권 그리고 공유물의 소유권에 대한 관계는 사용되는 분야마다 조금씩 다른 의미를 가지거나 심지어 혼용되는 모습을 보인다. 따라서 본 연구에서는 공공신탁이론을 해양산성화 문제에 본격적으로 적용하기 위한 전제 조건으로, 이들 개념과 각 해양공간에서의 관계성을 탐구하고자 한다. 그에 따라 국가가 주권 또는 주권적 권리를 행사할 수 있는 영해 및 배타적 경제수역에 대한 적용 가능성을 먼저 살피고, 이후 관할권 이원지역인 공해에 대한 적용 가능성을 논하였다. 그러나 공공신탁이론은 앞에서 언급한 장점으로 인해 학계와 법원에서 꾸준히 활용되면서 법제가 미비한 해양산성화 문제에 대해 해결의 실마리를 제공하기도 하지만, 반대로 해당 이론에 대한 비판적 견해 또한 적지 않다. 이는 크게 내재적인 한계로서 불확실한 역사적 한계와 사법 적극주의에 대한 우려로 대별된다. 특히 후자의 경우에는 공공신탁이론을 통해 국가에게 신인의무를 이행하도록 하기 위해서는 민주적 정통성과 전문성을 결여한 사법부의 판단에 의존해야 한다는 한계가 있다. 이에 더해 해당 이론은 미국에서 발전된 것으로서 우리나라와 같은 대륙법계 법체계를 가진 국가에 보편적으로 적용 가능한지에 대한 의문도 존재한다. 이러한 배경에서 국내법적으로는 조문화를 시켜 실정법화 하는 것이 가장 현실적인 해법이라고 보았다. 그리고 국제법적 수준에서는 더욱이 수탁자로서 활용 가능한 주권이 집중된 기관이 없기 때문에 공공신탁이론의 적용이 더욱 어렵다고 판단되었다. 특히 공공신탁이론은 주권에 터 잡아 발전된 것이기에 주권자가 없는 상황에서는 이를 주장하기가 용이하지 않다. 공해와 같이 어느 국가도 주권을 주장할 수 없는 해양공간을 관리할 수 있는 하나의 기관을 만들고 국가들의 합의에 의해 해당 기관이 수탁자 역할을 하도록 하는 선택지도 존재할 것이지만, 이는 오히려 공공신탁이론보다는 일반의 신탁제도 또는 대리인으로 바라보는 것이 더 적절해 보인다. 해양산성화는 인류의 안녕을 해칠 수 있는 심각한 문제로 국가 및 국제적 수준에서 모두 관심을 가져야 할 사안이다. 현재 국내법적 그리고 국제법적 수준의 해양산성화 억지를 위한 적절한 법제도가 없는 상황에서 공공신탁이론은 이러한 간극을 메울 수 있는 하나의 혁명적인 환경법 도구가 될 수 있다. 하지만 이 이론은 장점만큼 커다란 한계가 있다는 것을 확인하였다. 공공신탁이론과 사법부를 통해 입법부와 행정부의 정책결정을 전복시키는 것은 분명 경계되어야 할 시도이지만 그럼에도 이를 통해 입법부와 행정부에게 수익자인 공중의 목소리를 전달할 수 있는 하나의 창구가 될 수 있다는 장점이 존재하고, 결과적으로 국가가 해양산성화를 관리하고 이에 대해 대비하는 법정책을 속히 수립하도록 하는 동력이 될 것을 기대한다.

We live in an era of the crisis. Global environmental changes caused by human activities have much deviated from the general trajectory of hundreds of millions of years of Earth's history. And the seriousness of climate change has reached the point where most of the global population has experienced repercussions of climate change. Although many people think of climate change and global warming as synonyms, however, scientific advances reveal that causes of climate phenomena other than the rise in the global temperature can also be attributed to greenhouse gas emissions induced by human economic activities. Ocean acidification, the main subject of this study, is one of the climate phenomena, and to be more precise, ocean acidification can be viewed as the evil twin of climate change. Both climate change and ocean acidification are the outcomes of excessive carbon dioxide emissions into the atmosphere, rather than ocean acidification being the result of climate change. Unfortunately, however, ocean acidification has been only discussed in the field of natural sciences and most of the discussions relate to increasing temperature. Research on ocean acidification in the social sciences, particularly in the field of law, has only started in recent years even at an international level, and only a small number of researchers share the seriousness of the issue. Challenges where climate change and ocean intersect, including rising ocean temperature, sea-level rise due to global warming as well as ocean acidification, have rarely been studied or alienated from the main arena of discussions compared to other environmental issues. The author finds the reason in two aspects. As Carl Schmitt mentioned in his article, 『Land and Sea』, humans as land-bound creatures considered the ocean both the space for new opportunities and the subject of fundamental fear in comparison with the land. The land has long been the main stage of human history, as also implied by the word 'earth' representing land and soil. The second reason can arise from the spatial and temporal scale of ocean acidification. Since ocean acidification occurs at a much slower rate than other natural disasters such as earthquakes and tsunamis, we do not immediately recognize that the oceans are being destroyed, like the frog in boiling water. Thus, there is a very limited number of legal policies that address ocean acidification, and what is worse, congressional logjams make it even more arduous to work on ocean acidification through legislation. In this context, environmentalists around the world seem to lay their hopes on the courts. Climate litigation has been increasing rapidly across the globe, and cases over ocean acidification have become more frequent than ever. Then can litigation solve the problem of ocean acidification? This study focuses on lawsuits based on the public trust doctrine among climate litigation. The public trust doctrine has evolved in the United States to protect the environment and preserve natural resources and is now used as a powerful tool for general environmental protection with its scalability and flexibility. The study, therefore, attempts to examine whether the current legal policy in the field of the marine environment, specifically ocean acidification, which has a large gap from reality could address problems through the application of the public trust doctrine. In other words, the study aims to create the concept of 'marine trust theory' and to confirm the feasibility of applying the theory to the challenges of ocean acidification. However, when applying the marine trust theory, we need to keep in mind that marine spaces are divided into various types of areas according to artificial boundaries drawn by the United Nations Convention on the Law of the Sea, and each zone has different rules by jurisdiction. In particular, the core of the public trust doctrine is the state's authority as sovereign to exercise continuous supervision and control over its entrusted natural resources, and the authority tends to weaken as being away from land. In addition, the UN Convention on the Law of the Sea intentionally avoids mentioning ownership or property rights but defines the legal status of each zone through the concepts of sovereignty and jurisdiction. Moreover, the relationships between sovereignty, jurisdiction and ownership of the commons have slightly different implications by area or are used interchangeably. Hence, the study explores the concepts and the relationships between them in each marine zone, prior to applying the public trust doctrine to the ocean acidification issue. The study first examines the applicability of the theory to territorial waters and exclusive economic zones where a state can exercise its sovereignty or sovereignty right, and then discuss the applicability to high seas that do not belong to any state's jurisdiction. While the public trust doctrine is widely used in academia and courts due to the aforementioned advantages and offers a clue to addressing the ocean acidification issue on which there is limited legislation in place, there are much criticism over the use of the public trust doctrine for several reasons. First, they point out uncertain historical limitations and judicial activism as inherent limitations of using the doctrine. The latter, in particular, illustrates a limit of relying on the judgment of the judiciary that lacks democratic legitimacy and expertise in order for a state to fulfill its fiduciary duties. Furthermore, as the doctrine has developed in the United States, questions exist about whether the doctrine is universally applicable to countries with continental legal systems such as South Korea. Against this backdrop, the study suggests the most likely solution as first examining the applicability of the public trust doctrine to address the ocean acidification issue, exploring the challenges and how they work, and then making legal provisions in domestic law to have an effect. The researcher supposes that the application of the public trust doctrine in the sphere of international law is far more challenging, given that no institution exists where sovereignties as trustees are concentrated in one. Moreover, as the public trust doctrine has developed around the concept of sovereignty, the doctrine is not readily applicable to the situations in the absence of sovereignty. There may exist an option of creating an institution that manages international waters over which no state can claim sovereign rights and acts as a trustee upon an interstate consensus, and however, it is more appropriate to view this framework as an agent from the general trust system than from the public trust doctrine. Ocean acidification, as a severe threat to our well-being, should be of interest at both national and international levels. And with no proper legal system in place to address ocean acidification, the public trust theory can be a revolutionary tool in environmental law to bridge the gap. Despite the distinct merits, the framework has also revealed its limitations. While it should be very cautious of overturning policy decisions made by the legislative and the executive bodies through the judiciary body and the application of the public trust doctrine, the framework can be a very useful window to deliver the voice of the public as the beneficiary to the legislation and the administration. For that reason, the framework proposed in this study is expected to play a driving role in guiding the state to quickly establish legal measures to better manage and prepare for ocean acidification.