중국 '일국양제'의 홍콩특별행정구 적용에 대한 법적 연구

Abstract

'One country, two systems' means that two systems (socialist system and capitalist system) coexist within one country. The unification principle of One country, Two systems was raised to solve the unification issue with Taiwan at the first, and the government ruled by the Chinese Communist Party confirmed it as a peaceful unification policy at the theoretical and abstract stage. However, for practical reasons, the principle of 'One Country, Two Systems' was applied and implemented in Hong Kong (1997) firstly. During the process, the 'One Country, Two Systems' was not just a theory but finally led to legislation, and as a result, the Hong Kong Special Administrative Region (Hong Kong SAR) was established based on Article 31 of the Constitution of China. In addition, the 「Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region」 was passed and implemented at the National People's Congress, which is the highest legislative body in China. The Basic Law of Hong Kong is a law with the constitutional nature of the Hong Kong SAR, and it is stipulated that all affairs occurring in the Hong Kong SAR should be handled based on the Basic Law. As a result, the Central Government granted Hong Kong a high degree of autonomy (administrative management, legislative, judicial power, and power of final adjudication), which allowed Hong Kong to maintain its existing capitalist system and legal system for 50 years. However, all authorities to clarify the One China principle, including powers about diplomatic and defense affairs, belong to the Central Government. Therefore, under the 'One country, Two systems' principle, the Hong Kong SAR is still one of the special local administrative regions with a high degree of autonomy in China.

In China, which is a unitary country where all powers are concentrated in the Center, the establishment of the Hong Kong SAR and the enactment of the Basic Law can be seen as a major change in the traditional constitutional theory. Above all, the Hong Kong SAR is a local government with a special status granted a high degree of autonomy from the Central Government, and the scope of authority of the Hong Kong SAR is larger than that of general local governments in mainland China but smaller than that of the Central Government. To ensure the stable implementation of the 'One Country, Two Systems' and the Basic Law, the most important issue is how to allocate the powers of the Central Government and the Hong Kong SAR. To find an answer to this question, first of all, it is necessary to look at what changes have occurred in the state structure stipulated in the Constitution due to the One country, Two systems in China, and it's also important to review the relationship between the Constitution and the Basic Law of Hong Kong. Therefore, it was deemed necessary to review the provisions about the authorities of the Central Government and the Hong Kong SAR in the Basic Law.

This thesis consists of 5 chapters. To clarify the normative meaning of China and Special Administrative Regions, the formation of the One country, Two systems policy and its main contents are explained in detail in Chapter 2. Chapter 3 discusses the legislation of 'One country, Two systems' in the process of the handover of Hong Kong and Macao, and the establishment of a Special Administrative Region based on the Constitution in China which created the constitutional status of Hong Kong and Macao. Since this constitutional change made the relationship between the Central Government and Special Administrative Regions, it's necessary to review the relationship between the Constitution of China and the Basic Law of the Special Administrative Regions. In Chapter 4, the criterias for allocating the power of the Central Government and Hong Kong SAR are reviewed, and the power of the Central Government and Hong Kong SAR is analyzed and evaluated based on the relevant standards and principles.

In this thesis, the following problems are discovered and summarized while the relationship between the Central Government and the Hong Kong SAR under the Hong Kong Basic Law enacted under the 'One country, Two systems' are analyzed and evaluated specifically. The first one is about the application of the Constitution in the Hong Kong SAR. From a constitutional point of view, the Hong Kong SAR is not excluded from the Constitution of China, but if all of the provisions of the Constitution are applied in Hong Kong, the 'One country, Two systems' principle will lose its meaning. To solve this problem, it seems that there is a need for a constitutional basis for the application of the Constitution in Hong Kong, but there is no related provision at present. At this point, the Hong Kong Basic Law might be seen as an issue of unconstitutional, and there is a need to do some further review.

The second problem is about the issue of the allocation of authority between the Central Government and Hong Kong under the Basic Law of Hong Kong. According to the Basic Law of Hong Kong, it is clear that diplomatic and military powers belong to the Central Government, but the authority of interpretation for the Basic Law is not clearly defined. There have been several disputes over the issue of the interpretation right of the Basic Law, and the potential conflict still exists. Therefore, the issue of the interpretation right to the Basic Law has emerged as the most important problem among the issues of allocation of authority between the Central Government and Hong Kong.

However, it is clear that the implementation of 'One country, Two systems' in the Hong Kong SAR has positive aspects. First, the Central Government delegated authority to the Hong Kong SAR to handle foreign affairs independently in accordance with the Basic Law, which means that Hong Kong can independently conclude and implement agreements with other countries or international organizations. Second, even after Hong Kong was handed over to China, the legal currency was allowed to continue to be used, and the authority of Hong Kong to issue currency was stipulated in the Basic Law. This is a regulation to ensure that the Hong Kong SAR can continue to maintain its status as a financial center in Asia.

As for the unification affairs with Taiwan in the future, the unification policy will certainly be pursued as 'One country, Two systems'. It is expected that the problems that appeared in Hong Kong will be reflected in Taiwan as they are. In order to properly apply 'One country, Two systems' to Taiwan, it is necessary to study the problems raised by analyzing and evaluating in this thesis. Further more, the plan for unification between the North and South Korea can also be changed to suit specific circumstances. Looking at all these possibilities, it is expected that South Korea will be able to familiarize itself with the legal issues that have arisen in the process of implementing 'One country, Two systems' in China, and refer to them in establishing plans for unification of Korea.

일국양제란, 일국(사회주의-중화인민공화국)이라는 하나의 국가 안에서 두 제도(사회주의 제도와 자본주의 제도)가 공존하는 것을 의미한다. 일국양제 통일원칙이 처음으로 제기된 것은 대만과의 통일문제를 해결하기 위함이였는데, 중국공산당 정부는 이론적 및 추상적인 단계에서 이를 평화통일정책으로 확정하였다. 그러나 현실적인 이유로 일국양제는 결국 홍콩(1997)지역에 가장 먼저 적용 및 실시되었다. 그 과정에서 일국양제 정책은 이론에만 그치지 않고 최종 법제화로 이어졌으며, 그 결과 중국헌법 제31조에 근거하여 홍콩특별행정구가 설치되었다. 또한「홍콩특별행정구기본법」도 중국 최고입법기관인 전국인민대표대회에서 통과 및 시행되었다. 여기서 홍콩기본법은 홍콩특별행정구의 헌법성적 격을 가진 법률이라고 할 수 있으며 홍콩특별행정구에서 발생되는 모든 사무는 본 기본법을 근거로 처리한다고 규정되었다. 이로써 중앙은 홍콩에 고도의 자치권한(행정관리권, 입법권과 사법권 및 종심권)을 부여하였고, 이로 인해 홍콩은 기존 자본주의 제도와 법체계를 50년 동안 그대로 유지할 수 있게 되었다. 그러나 홍콩의 외교권과 국방권 등 하나의 중국 원칙을 명확히 하기 위한 권한은 모두 중앙에 귀속된다. 그러므로 일국양제 하에서 홍콩특별행정구는 어디까지나 고도의 자치권을 가지고 있는 중국의 특수한 지방행정구역 중 하나라고 할 수 있다.

모든 권력이 중앙에 집중되어 있는 단일제 국가인 중국에 있어 홍콩특별행정구 설치와 기본법의 제정은 중국의 전통적인 헌법이론에 큰 변화를 주었다고 볼 수 있다. 무엇보다 홍콩특별행정구는 중앙으로부터 고도의 자치권을 부여받은 특수한 지위에 있는 지방정부이며, 홍콩특별행정구의 권한범위는 중국대륙의 일반 지방정부보다 크고 중앙정부의 권한보다 작다. 일국양제 나아가 홍콩기본법의 안정적인 실행을 보장하려면, 중앙이 가지고 있는 권한과 홍콩특별행정구가 가지고 있는 권한을 어떻게 배분할 것인지가 가장 중요한 문제라고 할 수 있다. 이에 대한 답을 찾으려면 우선, 일국양제로 인해 중국 헌법상 국가구조에 어떤 변화가 나타났는지, 헌법과 홍콩기본법의 관계는 어떠한지를 보아야 할 것이다. 따라서 홍콩기본법상 중앙의 권한 및 홍콩특별행정구의 권한에 대한 규정을 정리 및 검토할 필요성이 있다고 보았다.

이 논문을 총 5개 장으로 구성하였다. 제2장에서는, 중국과 특구별행정구의 규범적 의미를 명확히 하기 위하여 먼저 일국양제 정책의 형성과 그 주요내용을 자세히 정리하였다. 제3장에서는, 홍콩과 마카오가 중국으로 반환되는 과정에서 일국양제 정책이 법제화로 이어졌고, 그 결과 헌법에 근거하여 중국에 특별행정구가 설치되었으며 잇따라 특별행정구기본법이 제정되면서 홍콩 및 마카오의 헌법적 지위가 형성되는 제반 과정에 대해 설명하였다. 이런 헌법적 변화는 중앙과 특별행정구의 관계에 변화를 주었으므로 중국헌법과 특별해정구기본법의 관계를 살펴볼 필요성이 있다고 판단하였다. 제4장에서는 중앙과 홍콩특별행정구의 권한 구분의 기준을 살펴보았고, 해당 기준과 원칙을 바탕으로 중앙의 권한과 홍콩특별행정구의 권한을 분석 및 평가하였다. 본 논문은, 일국양제 하에 제정된 홍콩기본법상 중앙과 홍콩특별행정구 간의 관계를 구체적으로 분석 및 평가하면서 아래와 같은 문제점들이 발견되어 정리하였다. 첫째, 중국헌법의 홍콩특별행정구에서의 적용문제이다. 헌법학적으로 보았을 때, 홍콩특별행정구가 중국헌법으로부터 배제되는 것은 아닌데, 만약 중국헌법의 모든 조항이 홍콩특별행정구에 적용 된다면 결국 일국양제의 의미를 상실할 것이다. 이문제를 해결하기 위해 결국 헌법의 홍콩특별행정구에서의 적용여부에 대한 헌법상 근거규정이 필요하다고 보여지는데, 현재로써는 이에 대한 규정이 없다. 이와 같은 상황에서 법리적으로만 보았을 때 홍콩기본법은 위헌의 소지도 있기 때문에 문제점으로 보여 지며 이에 대한 검토가 필요할 것으로 보았다.

둘째, 홍콩기본법상 중앙과 홍콩의 권한 배분 문제이다. 홍콩기본법에 따르면 외교권, 군사권 등은 중앙에 귀속된다고 명료하나 해당 기본법에 대한 해석권한의 배분은 이처럼 명확하게 규정되지 않았다. 따라서 지금까지 기본법 해석권한 문제를 둘러싼 분쟁들이 수차례 발생했고 앞으로도 발생할 가능성이 있기 때문에 중앙과 홍콩의 권한 배분 문제 중에서도 기본법에 대한 해석권한 문제가 가장 중요한 문제점으로 드러났다.

그러나 분명한 것은 홍콩특별행정구에서의 일국양제 실행은 긍정적인 측면도 있다. 첫째, 중앙은 홍콩특별행정구가 기본법에 따라 대외사무를 독자적으로 처리할 수 있도록, 즉 단독으로 세계 각국 또는 관련 국제조직과 협정을 체결하고 이행할 수 있도록 권한을 위임하였다. 이것은 자본주의 시장경제를 바탕으로 하고 있는 홍콩특별행정구의 지속적인 번영과 경제발전을 위한 규정이라 할 수 있다. 둘째, 홍콩이 중국으로 반환된 이후에도 홍콩의 법정화폐를 계속 사용하도록 하고 홍콩의 화폐 발행 권한을 기본법에 규정하였다. 이는 홍콩특별행정구가 계속하여 아시아의 금융중심지로 그 위상과 지위를 유지할 수 있도록 보장하기 위한 규정이므로, 이러한 측면에서도 긍정적이라 할 수 있다.

앞으로의 대만통일에 있어서도 통일정책은 분명히 일국양제로 추진될 것이다. 따라서 홍콩에서 나타난 문제점들이 그대로 대만에 투영될 것으로 예측된다. 그러므로 대만통일에 일국양제를 제대로 적용하려면 본 논문에서 분석하고 평가하여 제기한 문제점들을 연구할 필요성이 있다. 더 나아가 생각해 볼 수 있는 것은, 남북한의 통일방안도 구체적인 상황에 맞게 변화될 수 있다는 것이다. 이런 모든 가능성을 열어 놓고 볼 때 남한은 중국이 일국양제를 실시하는 과정에서 나타난 법적 문제들을 숙지하여 앞으로 남북한의 통일방안 수립과 통일정책의 추진에 참고할 수 있을 것으로 본다.