프랑스 월권소송에서 재량통제에 관한 연구 : 개별 행정행위에 대한 심사기준과 심사강도를 중심으로

Abstract

Le contrôle de la légalité du pouvoir discrétionnaire de l'acte administratif individuel en France est majoritairement exercé par le recours pour excès de pouvoir, un recours qui a été spécifiquement créé pour jouer ce rôle devant la juridiction administrative. En contrôlant la légalité de lacte administratif, le but du juge administratif est de garantir la légalité des actions administratives tout en respectant l'opportunité de ladministration active. Pour atteindre ce but, le juge administratif français a développé diverses modalités pour vérifier la légalité de l'acte administratif, qui sintitulent « moyens dannulation » ou « cas douverture ». Il a également affaibli ou intensifié ce contrôle de légalité en se servant de nombreux principes de contrôle. De même, la distinction entre ladministration et la juridiction administrative est considérée comme importante non seulement en France mais aussi dans tous les autres pays fondés sur la séparation des pouvoirs, y compris la Corée. Traditionnellement, jusqu'au XIXe siècle, le pouvoir discrétionnaire de l'acte administratif avait fait lobjet dun contrôle juridictionnel minimum en France. Le juge administratif contrôlait seulement l'incompétence de l'autorité administrative, le vice de procédure et le vice de forme. Depuis le XXe siècle, l'étendue du contrôle du pouvoir discrétionnaire sest élargie sur le contenu et les motifs de l'acte, ajoutant ainsi au contrôle du droit un contrôle du fait. Apparus dans les jurisprudences administratives un par un, ces « moyens d'annulation » ont historiquement fait l'objet de nombreuses classifications. Aujourd'hui, les moyens d'annulation généralement distingués sont l'incompétence, le vice de procédure, le vice de forme, le détournement de pouvoir, la violation directe de la loi, l'erreur de droit, l'erreur de qualification juridique des faits et l'erreur de fait. De plus, ces moyens sont regroupés dans deux causes juridiques relevant de la légalité externe ou interne. L'incompétence, le vice de procédure et le vice de forme sont regroupés dans le cadre de la légalité externe, tandis que le détournement de pouvoir, la violation directe de la loi, l'erreur de droit, l'erreur de qualification juridique des faits et l'erreur de fait font partie des causes relevant de la légalité interne. Depuis les années 1950-1960, le Conseil d'État a opéré un contrôle faible des motifs de fait. Pour longtemps, la majorité du pouvoir discrétionnaire de ladministration dans la qualification juridique des faits nétait pas susceptible de faire l'objet de contrôle juridictionnel. À partir des années 1960, la jurisprudence a introduit le contrôle restreint de qualification dans les domaines dans lesquels le contrôle était absent jusque-là. Le juge vérifiait seulement si « une erreur manifeste d'appréciation » était commise. Plus récemment, le juge a introduit un contrôle « maximal » en examinant même le contenu ou l'adéquation de l'acte. À travers « le contrôle de la proportionnalité », le juge examine une adéquation entre le contenu de l'acte et la condition qui le justifie, en prenant en compte leur exacte proportionnalité. En matière d'expropriation, le juge a adopté « le contrôle du bilan ». Il n'admet l'utilité publique de l'opération seulement si les atteintes à la propriété privée ne sont pas excessives eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Les modalité et régime du contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire en France peuvent servir dinspiration à la Corée pour renforcer son régime de contrôle juridictionnel sur le pouvoir discrétionnaire. D'abord, la théorie de pouvoir discrétionnaire classique en Corée était focalisée sur le problème d'accepter ou non le concept de « marge d'appréciation » qui vient dune théorie allemande présupposant dans la notion même que le pouvoir discrétionnaire est seulement lié à l'adéquation ou le contenu de l'acte et non à la qualification juridique. Ainsi, la théorie majoritaire en France, qui ne distingue pas la qualification juridique et l'adéquation, nous donne une perspective nouvelle de l'essence du pouvoir discrétionnaire. Ensuite, en Corée, le juge regroupe tous les actes administratifs dans deux classifications, l'acte discrétionnaire et l'acte lié, et applique des modalités différentes lors du contrôle de la légalité. Au contraire, la théorie française ne les distingue pas parce qu'elle estime que, à moins qu'il y ait une obligation claire qui lie ladministration, l'autorité administrative a en principe le pouvoir discrétionnaire en toute matière. Enfin, les tribunaux administratifs en Corée ont récemment montré du progrès vers l'intensité du contrôle du pouvoir discrétionnaire dans certains domaines limités. Les théories et la jurisprudence en France peuvent nous donner une idée de comment renforcer le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire en Corée.

민주법치국가에서 국가의 행정권력을 어떻게, 어디까지 감시ㆍ통제할 수 있는지, 국가 권력이 개인의 이익을 위법하게 침해하는 경우 이를 어떻게 구제할 것인지에 관한 고민은 행정법학의 시작이자 존재 이유이고, 아직 해결되지 않은 숙제이기도 하다. 프랑스는 최고행정재판소인 꽁세유 데따(Conseil dÉtat)를 주축으로 장기간 행정소송 제도를 안정적으로 운용함으로써 행정권력의 위법한 재량권 행사를 통제해 왔다. 월권소송(le recours pour excès de pouvoir) 판례를 매개로 재량행위의 위법 여부를 판단하는 심사척도로서의 취소사유(le moyen dannulation)와 위법성 심사를 얼마나 강하게 또는 약하게 할 것인지를 결정하는 심사강도에 관한 고유한 법 이론이 상당히 축적되었다. 재량행위에 대한 재판상 통제에 있어서 프랑스 행정재판소의 주된 고민은 행정의 자율성과 전문성 존중을 위해 과도한 개입을 자제하여야 한다는 요청과 위법한 행정행위를 시정하여야 한다는 과제 간의 충돌을 어떻게 조율할 것인지이다. 이러한 행정재량의 존중과 행정의 적법성 보장 간의 적절한 조율은 비단 프랑스뿐 아니라 우리나라를 비롯한 전 세계 국가들의 공통 과제이기도 하다. 프랑스에서의 개별 재량행위에 대한 재판상 통제이론의 변화과정과 최근 동향을 살펴봄으로써 우리나라의 재량통제 체계를 더 깊이 성찰하고, 나아가 행정소송에서의 재량통제 발전을 위한 시사점을 얻는 것이 이 연구의 목적이다. 프랑스에서는 모든 행정행위에는 그 행위를 발령하게 된 처분이유ㆍ동기가 된 기초사실인 사실문제를 어떻게 법적으로 평가할지에 있어 다소간의 재량권이 보장되어 있다고 본다. 19세기 말까지는 월권소송은 행정주체가 법을 제대로 적용하였는지에 관한 법률문제만 판단하여야 하므로 사실문제에 관한 재량 행사는 행정 고유의 영역이고 재판에서 위법성을 심사받을 수 없다는 인식이 주를 이루었다. 그리하여 명백한 법률문제, 즉 행위의 권한ㆍ절차ㆍ형식 등 외형상 문제가 있는 경우에만 위법성 심사가 이루어지고 사실문제인 실체적 내용이 위법한 경우에 관해서는 본격적인 위법성 심사가 이루어지지 않았다. 이후 20세기부터 위법한 행정행위에 의한 기본권 침해에 대한 문제의식이 확산되었고, 그 결과 재량통제의 지평이 행위의 내용과 동기 등 실체적 내용까지 넓어졌다. 그 바탕에는 재량의 행사 자체에는 행정청의 자유로운 결정권이 보장된다고 하더라도 그 재량 행사의 기초가 된 사실관계의 파악에 잘못이 있는 경우에는 위법성 통제가 가능하다는 인식의 변화가 있었다. 이러한 변화를 바탕으로 프랑스 행정재판소에서의 재량통제는 소송요건 단계에서 재량에 관한 월권소송의 대상적격을 확대하여 심사가능성을 넓히는 대신, 본안 단계에서 심사강도를 조절하여 행정재량을 존중하는 방향으로 발전되어 왔다. 월권소송의 위법성 심사기준인 취소사유는 꽁세유 데따 판례를 통해 순차적으로 형성되었다. 꽁세유 데따는 장기간에 걸쳐 월권소송 판례에서 취소사유를 추가 및 발전시키며 심사의 범위를 행위의 외적 형식에 대한 심사에서 실체적 내용에 대한 심사로, 그리고 법률문제에 대한 통제에서 사실문제에 대한 통제로 점차 확장하였다. 특히 1910년대에 들어 처분이유(le motif)에 관한 취소사유에 있어서 큰 변화가 있었다. 종래 꽁세유 데따는 행정주체가 행위의 근거 법률을 적용하는 데 오류를 범한 법 오류(lerreur de droit)만 취소사유로 인정했다. 1914년 고멜(Gomel) 판결에서 최초로 사실관계가 법률요건에 해당하는지에 관한 포섭, 즉 불확정개념의 해석 및 적용에 오류가 있는 경우인 사실에 대한 법적 평가(la qualification juridique des faits)에 관한 재량통제를 시작하였다. 그로부터 2년 후인 1916년에는 까미노(Camino) 판결을 통해 사실관계의 정확성에 오류가 있는 사실오인(lerreur de fait)을 취소사유로 인정한다. 이 두 판결에서 사실문제도 월권소송의 심사대상으로 포용하는 중대한 태도의 전환이 있었다. 이후, 행정재판소는 사실에 대한 법적 평가의 오류 심사를 확대하면서 사안에 따라 위법성의 심사강도를 유연하게 조절하였다. 이러한 심사강도의 분화 경향은 꽁세유 데따가 1950-1960년대경 몇몇 사안에서 심사강도를 약화시켜 제한심사(le contrôle restreint)를 하면서 본격화되었다. 대회에서의 채점ㆍ공무원에 대한 직무평정ㆍ외국인에 대한 추방과 같이 꽁세유 데따가 과거에 위법성 심사가 부적절한 영역으로 보아 심사하지 않던 문제에 관해 재량통제를 확대하면서 그 대신 행정청의 판단에 명백한 평가의 오류(l'erreur manifeste d'appréciation)가 있는 경우에만 위법하다고 판단하는 것으로 강도를 약화한 것이다. 최근에는 경찰행정ㆍ징계 등 침익적 행정행위의 위법성 심사에 적용되는 비례성 심사(le contrôle de proportionnalité), 도시개발 등 계획행정에 활용되는 대조표 심사(le contrôle du bilan)를 통해 행정청의 효과재량 단계의 판단에 관해 재량행위의 내용이 적절하게 결정되었는지까지 심사강도를 강화하기도 한다. 프랑스에서의 재량통제 이론은 우리나라 행정소송에서의 재량행위에 대한 통제권의 확장과 행정의 적법성 보장에 있어서 다음과 같은 시사점을 제공해준다. 첫째, 프랑스의 주류적 견해가 요건재량과 효과재량을 특별히 구별하지 않는다는 점은, 요건재량과 효과재량을 구별하는 전제에서 판단여지의 개념을 인정할 것인지 여부에 집중되어 온 기존 우리나라 통설의 효과재량론을 극복할 수 있는 새로운 시각을 제시한다. 둘째, 모든 행정행위를 의무적으로 재량행위와 기속행위 중 하나로 양분하고 양자 간 위법성 심사방법을 달리하는 우리의 관행과 비교해 보면, 행정행위에 재량권과 기속의무가 동시에 존재할 수 있음을 인정하고 재량권과 기속의무의 위법성 심사를 특별히 달리하지 않는 프랑스식 재량통제 체제는 재량권 행사의 현실에 보다 적합하여 운용이 용이하다는 강점이 있음을 알 수 있다. 셋째, 개별 행정분야마다 심사강도를 약화하거나 때로는 강화해 온 프랑스의 재량통제 사례를 참고하는 것은 앞으로 개별 분야에서 우리나라 고유의 재량통제 이론체계를 발전시켜 나가는 데 도움이 된다.