상가세입자의 권리금 보상에 관한 공법적 연구

Abstract

2009년 용산 4구역 도시환경정비사업구역에서의 이른바 용산참사 이후 재개발사업 등 공익사업에서 세입자에 대한 보상이 화두가 되었다. 특히 상가세입자에 대한 권리금 보상이 필요한지에 대한 논의가 활발해져 토지보상법, 상가임대차법을 개정하려는 시도도 있었다.

헌법 제23조 제3항의 공공필요에 의한 재산권의 수용・사용・제한에 대한 보상을 손실보상이라 한다. 이때 재산권 침해에 대한 대물적 보상의 한계를 넘어, 공용침해로 인해 생활근거를 상실하게 되는 자에 대하여 보상을 하고자 도입된 제도가 생활보상이다. 사업구역 내 토지 등의 소유자와 달리 세입자들의 법적 지위는 생활보상이 실정법상 마련되는지 여부에 크게 의존하게 된다. 특히 상가세입자에 대해서는 현행법상 영업손실보상 외 다른 보상제도가 마련되어 있지 않다. 권리금의 경우 그 액수가 크고 재개발사업장에서 주된 갈등의 원인이 되고 있음에도 아직 보상제도가 마련되어 있지 않거나 불충분하다.

2009년 용산 참사가 핵심 동력이 되어 상가세입자의 보상금 문제를 해결하기 위해 권리금 보상 조문이 상가건물 임대차보호법에 신설되었다. 이에 더해 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법이라 한다)에 사용수익 정지조항이 입법되었다. 이러한 법 개정이 보상법의 체계나 보상 실무에 적합한지를 검토할 필요가 있다. 본 연구에서는 상가세입자에 대한 권리금 보상의 공법적 성질 및 그 필요성을 검토하여 위 법 개정의 적절성을 검토하였다.

먼저 상가 권리금은 점유권과 영업권이 일체로 결합되어 소유권과 또 다르게 자리매김해온 재산권이다. 권리금은 상가 임차권과 결합하여 점유권에 대한 대가로서, 또는 영업권에 대한 대가로서 수수된다. 따라서 헌법상 보호되는 재산권으로서의 성질이 강하고, 그에 대한 생활보상이 이루어져야 할 필요가 있다.

공익사업에서 권리금의 보상은 생활보상적인 성격을 가진다. 사법상 임대차 계약 관계에서는 임차인과 임대인, 혹은 기존 임차인과 신규 임차인 간에 권리금의 수수가 문제된다. 이와 달리 공익사업에서는 사업시행자라는 행정주체가 추가되어 사업시행자와 토지등소유자, 세입자 간에 권리금 보상이 문제된다. 즉, 공익사업 시행시 행정주체인 사업시행자가 사업의 시행으로 인해 손해를 입는 세입자들에게 생활보상으로서 권리금을 보상해야 하는 것이다.

2015년 상가임대차법에 상가 권리금의 개념 조항과 임대인이 임차인의 권리금 회수 기회를 보호해야 한다는 조항이 신설되었다. 그러나 위 개정은 크게 두 가지 문제점이 있다. 먼저 공익사업에서 권리금 보상의 문제 상황에 부합하지 않는다. 원칙적으로 임대인은 권리금 반환 의무를 지지 않음에도 그 보호 의무를 규정했다는 점에서 한계가 있다. 또한 공익사업에서 생활보상의 문제를 공법이 아니라 민사법에 규정하여 해결하려 했다는 점에서도 한계를 가진다.

다음으로 위 개정으로는 토지보상법상 사용수익 정지조항이 연동되지 않아 세입자의 권리를 실효적으로 보호할 수 없다는 문제가 있다. 세입자 중에서도 보상이 가장 열악했던 상가세입자의 보호를 위해 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법이라 한다)상 보상이 완료되지 않으면 건축물의 사용・수익이 정지되지 않는다는 조항이 입법되었다. 그러나 정작 권리금에 대한 보상조항이 토지보상법 또는 도시정비법에 도입되지 않음에 따라 권리금 보상이 이루어지지 않더라도 상가세입자의 사용수익이 정지될 수 있다. 이를 해결하려면 상가세입자에 대한 생활보상으로서 권리금 보상 규정을 상가임대차법이 아니라 토지보상법령에 도입해야 한다. 이로써 권리금 보상이 이루어지기 전까지 상가세입자에게 인도의무가 발생하지 않을 수 있다.

지금까지 상가임대차법이 개정되고 도시정비법상 사용수익 정지조항이 도입된 것은 적어도 공익사업에서 상가 권리금을 보상해주려는 사회적 합의와 입법적 결단을 보여준다. 토지보상법, 나아가 도시정비법에 권리금 보상 규정을 마련하고 관계 법령을 정비하며 상가세입자 보호라는 기존 입법 취지를 달성해 나가야 할 것이다.