국가 부채의 정치적 결정요인

Abstract

Why do countries issue public debt, and why do some countries depend more on public debt than other countries? This reserach views public debt and budget deficit as not simply economic but also political phenomenons, and conduct a mixed method research in order to explore the relationship between public debt and political factors such as frequency of elections. Firstly, this research conducted a multi-national statistical comparison among OECD countries with stable democracy, and found out that countries with higher average frequency of elections tend to have higher level of General Government Debt and Central Government Debt as a percentage of GDP. After testing some factors that might affect this correlation, this research found that both political business cycle, which means that budget deficits go up in the year of the election, and policy makers myopia, which means that they are limited in their ability to correct the fiscal balance by raising taxes or cutting expenditures due to frequent elections, are both in play. In the case studies, we look at how Japan and Sweden dealt with their fiscal crisis to look for causal mechanism between frequency of elections and budget balance. Japan has, since 1965 been on a budget deficit except for a few years, and in 2021 Japans General Government Debt as a percentage of GDP became 259%, making it the highest level of public debt among OECD countries. There were many attempts to restore Japans budget balance. But, Japan has a unique system of parliamentary government in that House of Representatives and House of Councilors are elected in separate elections and the House of Councilors plays an important role even though the Prime Minister is elected by the House of Representatives. Due to the high frequency of diet elections caused by the separate election system, whenever a Prime minister announces plans for raising taxes or cutting expenditures for budget balance, the ruling party almost invariably faces a setback in the election right after that, thereby thwarting or weakening the budget reform initiative. As a result of this pattern repeating itself for 40 years, public debt continued to grow throughout the period. In the case of Sweden, the bicameral Riksdag that elects 1/8th of its members every year through an indirect election ensured the SAP a stable majority. However, when the Riksdag was reformed in 1970 into a unicameral parliament which elects its members directly by the people every 3 years, political competition intensified and instability grew. This instability made cabinets incapable of conducting drastic reforms that could restore budget balance in the long term, and cabinets resorted more to stopgap measures rather than structural reform, which led to increases in public debt. But, in 1994, Riksdags term was extended to 4 years, and the SAP cabinet that came into power conducted a massive budget reform during its 4 year term, which put the budget back to balance. Since then, cabinets that mostly get 4 years term ensured continue to pursue a balanced budget policy. The comparison of Japan and Swedens cases shows that when a country has adequate length between elections that allows policy makers to have long enough time horizons, that country will be more likely to have balanced budget in the long term. This kind of trade-off between frequency of elections and levels of public debt is connected to one of the classic dilemmas of politics: How to balance between democratic accountability and effective governability in a Representative Democracy. Therefore, we should be aware of the fact that this dilemma exists in the fiscal policy sector as well and try to find a balance point.

국가 부채는 왜 발생하고, 왜 어떤 국가는 다른 국가들에 비해 더 높은 수준의 국가 부채를 보유하게 되는가? 본 연구에서는 국가 부채·재정 적자가 단순히 경제적 현상이 아니라 정치적 현상임에 주목하고, 이에 영향을 주는 정치적 요인, 특히 선거의 빈도와 국가 부채의 관계에 대해 살펴보기 위하여 양적·질적 분석을 결합한 혼합 연구를 수행하였다. 우선, OECD 회원국 중 안정적인 민주주의 국가들을 대상으로 하는 다국간 통계분석을 시행하였는데, 그 결과 평균적인 선거의 빈도가 높은 국가일수록 GDP 대비 국가 부채와 중앙정부 부채의 수준이 높음을 알 수 있었다. 국가 부채와 선거의 빈도 사이의 상관관계에 영향을 미칠 수 있는 요인들에 대한 검정 결과 선거를 앞두고 재정 적자가 증가한다는 정치적 경기순환과 정책 결정자들의 단기적 시야에 의한 재정 불균형의 심화가 모두 작용하였다는 점을 알 수 있었다. 사례연구에서는 일본과 스웨덴이 재정위기에 대응해 나가는 과정을 살펴봄으로써 선거의 빈도가 재정 균형의 달성에 주는 영향에 관한 인과적 메커니즘을 살펴보았다. 일본은 1965년 최초로 적자국채를 발행한 이래 꾸준히 재정 적자를 기록해 왔으며, 오늘날 일본의 GDP 대비 재정 적자는 2021년 기준으로 259%에 달하여 OECD 최고 수준에 이른다. 일본이 이와 같이 막대한 재정적자를 축적할 때까지 이를 시정하기 위한 여러 시도들이 있었다. 그러나 일본은 참의원과 중의원이 독자적인 선거에 의해서 선출되며, 총리는 중의원이 선출하지만 참의원도 국정 운영에서 중요한 역할을 맡는다. 그에 따라 어떤 총리가 재정재건을 위해 증세나 지출삭감을 발표하면 곧 그해 혹은 그다음 해의 참의원/중의원 선거에서 유권자들의 반발에 직면하여 좌절되거나 큰 정치적 타격을 입고 위축될 수밖에 없었으며, 이러한 패턴이 반복된 결과 오늘날까지 재정 적자는 지속적으로 증가하고 있다. 반면 스웨덴의 경우 사회민주당에게 안정된 정권 기반을 보장해준 양원제 의회가 1970년 3년 임기의 단원제 의회로 개편되면서 정치적 경쟁이 격화된 가운데 역대 내각들은 장기적으로 재정 건전성을 회복할 수 있는 과감한 구조개혁에 나설 수 없었고, 재정 적자가 쌓여가더라도 경제 위기를 일시적으로 넘기는 미봉책을 주로 취하게 되었다. 그러나 1994년 의회의 임기가 4년으로 연장되었고, 94년에 들어선 사민당 내각이 4년 임기 안에 심각한 재정 적자를 해결하는 데 성공한 이후 스웨덴은 다시 안정된 임기가 보장된 정권들이 장기적인 재정 균형을 유지해 나가고 있다. 이처럼 일본과 스웨덴의 사례는 선거와 선거 사이의 평균 주기가 충분히 길어 정책 결정자들이 장기적인 안목을 가지고 결정을 내릴 수 있을 때 국가들이 장기적으로 재정적 균형을 달성하기에 더 유리함을 보여주고 있다. 이와 같은 선거 빈도와 재정 적자·국가 부채 사이의 관계는 대의제 민주주의에서 선거를 통한 국민들에 대한 책임성 확보와 정치권력의 효율적인 통치 능력 담보 사이에서의 균형이라는 일반적인 문제와 직결된다. 따라서 재정 문제에서 드러나는 둘 사이의 관계를 명확히 인식하며 안정적인 균형점을 찾아가야 할 것이다.