수원국의 변용재정지출이 원조 효과성에 미치는 영향

Abstract

OECD CRS 데이터 상 1995년부터 2014년까지 약 20여년 동안 전 세계의 총 원조 지원액은 2조 달러가 넘어면서 폭발적으로 증가하였음에도 불구하고, 원조 지원국들과 원조 수혜국인 개도국 간의 경제 수준의 갭은 쉽사리 줄어들지 않았고, 빈곤 상황은 크게 개선되지 않았다(Arndt and Trap, 2009). 이를 바탕으로 원조의 효과성에 대한 회의가 점점 늘어났고, 수원국으로 향했던 대규모 투자자금이 실제로 기대 효과에 미치지 못한다는 연구결과가 제시되기 시작했다(Bourguignon & Sundberg, 2007). 원조규모가 증가함에도 불구하고 효과성이 그만큼 나타나지 않는 원조의 딜레마를 다룬 실증연구들에 따르면, 수원국의 굿 거버넌스 문제 및 수원국 정부의 제도/정책이나 정치적 불안정성 문제 등이 원조효과성의 장애요인으로 지적된다(Gomanee et al., 2005; Loxley & Sackey, 2008). 이에 따르면 원조를 통한 국제적 이전자본 유입이 수원국의 투자의 근간으로 작용하여 수원국의 경제성장 및 자본 불균형을 해소하는 등의 원조 효과성 증진의 원동력이 되어야 함에도 불구하고, 기대한 효과가 나타나지 않는 것은 수원국 정부의 환경적 리스크 및 정책적 요인 때문이라는 것이다. 공여국의 입장에서 원조는 자국 국민의 세금으로 타국을 지원하는 것이므로 원조금액만큼의 효과를 보기위해 이미 다양한 전략을 연구 및 실행하고 있다. 그럼에도 수원국의 빈곤상황에 개선이 없다면 이제는 공여국의 입장이 아닌 수원국의 원조효과성 증진을 위한 방안을 모색해야할 것으로 생각된다. 그러나 사실상 앞서 언급된 수원국의 환경적 요인을 빈곤의 늪(Poverty trap)에 빠진 수원국 스스로가 해결하기 어렵다는 점을 고려해보았을 때, 수원국 자체가 자국 내 원조효과성에 기여할 수 있는 부분이 바로 정부의 정책적 측면일 것이다. 즉, 굿 거버넌스 구축은 단기간에 이루어지기 어렵기 때문에 가변성이 낮은 환경적 요인들은 차치하고서, 수원국의 정책적 전략이 원조효과성에 기여할 수 있는 부분에 대한 고찰이 필요할 것이다. 이러한 배경 하에 본 연구는 원조효과성을 제고하는 방법 중에서도 수원국 정책과 원조효과성의 관계에 방점을 두었다. 특히 수원국 정책 중에서도 재정 정책은 Michaelowa(2004) 등의 연구에서 원조효과성에 영향을 미치는 주요 요인으로 제기되고 있는 바, 다양한 정책적 변수 중에서도 수원국 정부의 재정정책에 초점을 맞추었다. 즉, 본 연구에서는 원조가 수원국 국내의 이전 재원 등의 형태로 유입되었을 때 수원국의 재정지출 전략이 자국 원조효과성에 실질적으로 영향을 미칠 수 있는지, 혹은 그 수준은 어느 정도 인지를 살펴보고자 하였다. 첫 번째 분석에서는 원조가 수원국의 재정지출을 통해서 원조효과성까지 연결되는 경로를 확인하기 위하여 매개효과로서, 원조규모와 원조효과성 사이를 수원국 재정지출이 효과가 있는지를 확인하였다. 앞선 분야에서는 원조자금이 재정지출을 통해 원조효과성에 미치는 영향을 확인하였다면, 두 번째와 세 번째 분석에서는 수원국에서 자국으로 유입된 원조자금을 원래 목표했던 분야가 아닌 다른 분야로 변용적으로 사용하지 않는지, 그리고 이로 인해서 원조효과성이 감소하는 것은 아닌지를 확인하고자 하였다. 원조변용성(Fungibility)이란 원조금액이 공여국과 수원국의 합의한 대로 목적된 섹터에 분배되는 것이 아니라 수원국 정부가 임의적으로 공공지출을 변경하여 다른 분야로 전용하여 사용하는 것을 뜻한다(World Bank,1998). 즉, 동 파트에서는 수원국 정부가 원래 의도대로 원조를 재정지출에 반영하지 않고 재정분배를 달리 하는 것을 뜻한다. 이와 같은 변용성에 대한 분석을 위해 Pack and Pack(1990)이 고안한 변용성 모델을 현실에 보다 적합하게 수정 적용하여 각 국가별 원조변용성 수치를 도출하였고, 국가별로 도출된 원조 변용성 수치가 원조효과성에 직접적 혹은 간접적으로 유의미한 영향을 미치는지 그 관계를 분석하였다. 연구 대상은 가장 원조가 활발하게 이루어지는 사회 인프라 분야 중에서도 규모가 큰 보건과 교육 분야를 선택하였고, 데이터가 수집가능한 모든 수원국을 대상으로 데이터를 수집, 패널데이터를 구축하여 분석을 실시하였고, 특히 아프리카 국가의 특수성을 고려하여, 아프리카와 이에 대비되는 남아시아 국가들을 대상으로 별도의 분석을 진행하였다. 분석결과를 각 파트별로 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째 파트를 살펴보면, 보건 분야에서는 남아시아 대륙을 제외하고 전체국가를 대상으로 한 분석과 아프리카 지역은 모두 재정지출이 매개변인으로서 원조규모와 원조효과를 유효하게 매개하고 있음을 알 수 있었다. 두 번째는 이러한 재정지출의 경로에 대해 보다 세부적인 분석을 통해 원조자금을 제대로 자국 재정지출에 반영하는지 변용하는지를 알아보기 위해 국가별로 보건과 교육분야의 원조 변용 수준을 측정하였다. 변용정도를 측정하기 위해 기존의 변용성 모델 식을 차용하였으나, 기존 모델 식에 존재하는 문제점이(예산 반영 주기에 대한 고려 미비; 점증적 예산결정이론에 대한 간과 등) 존재하여 이를 수정 보완하여서, 보건/교육 분야에 각각 맞추어 새로운 모델을 구축하였다. 이를 바탕으로 분석을 실시하여 각 국가마다 원조 변용수치를 산출하였다. 이 결과 평균적으로 대부분의 국가들이 원조자금을 일부 변용하고 있는 것으로 나타났으며 특히 대륙별 아프리카, 동남아시아 지역을 살펴보았을 때에도 이러한 구성에 차이가 존재할 뿐 변용이 일어나고 있음을 알 수 있었다. 세 번째는 상기에서 도출한 변용성 수치를 바탕으로 이것이 원조효과성에 영향을 미치는 지 분석을 실시하였다. 특히 전반적으로 원조변용성이 원조효과성에 미치는 직접적인 효과는 보건 분야와 교육 분야에서 유의미하게 나타났다. 다음으로 조절효과와 관련하여서 아프리카 국가들을 대상으로 한 분석에서 교육과 보건 분야가 모두 유의미하게 나타났다. 보건분야의 경우에는 변용성이 높아질수록 원조 규모가 원조효과성에 미치는 영향이 낮아지는 것으로 나타났으며, 교육분야의 경우에는 원조변용성이 커질수록 원조규모가 원조효과성에 미치는 영향력이 낮아져서, 결국은 원조규모가 효과에 미치는 영향력이 정(+)의 방향에서 부(-)의 방향으로 기울기 변화가 나타나게 되었다. 상기의 분석들을 거쳐서 최종적으로 원조에 있어서 수원국의 재정지출정책이 유의미한 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 특히 보건분야의 경우에는 재정지출정책에 원조규모와 원조효과성을 매개하는 역할을 할 뿐만 아니라, 재정지출정책에서 변용이 대부분의 국가에서 나타나고 있으며 이것이 원조효과성에 부정적인 영향을 직/간접적으로 미치고 있음을 알 수 있었다. 교육분야에서는 재정지출정책의 매개효과는 확인하기 어려웠으나, 재정지출정책 상의 원조 변용이 결과적으로 직/간접적으로 부정적인 영향을 미치고 있음을 알 수 있었다. 상기의 분석들을 종합적으로 살펴보았을 때, 수원국의 원조유입에 대응하는 재정지출행태와 원조효과성과의 영향에 대한 분석을 통해, 실제로 원조효과성을 좌우하는 요소 중 원조를 받아들이는 수원국의 재정운영행태, 변용적 이용 등이 유의미한 영향을 미칠 수 있음을 알 수 있었다. 특히, 원조의 변용성이 나타나는 경우에는 원조효과성을 직접적으로 감소시키거나 혹은 간접적으로 저해하는 요인이 될 수 있음을 실증연구를 통해 알 수 있었다. 따라서 원조효과성을 제고하기 위해서는 원조 변용성을 낮출 수 있는 원조전략이 수반되어야 할 것이다.

According to the OECD CRS dataset, despite the explosive increase in global aid in volume exceeding $2 trillion from 1995 to 2014, the gap in economic levels between developed and developing countries has not narrowed, generating criticisms of aid effectiveness. Although the inflow of international capital transfers through aid should serve as the basis for investment in recipient countries and the driving force for improving aid effectiveness, such as resolving economic growth and capital imbalance, the international community has not witnessed the expected such effect due to environmental risks and policy factors of recipient countries. Under these circumstances, this study focused on the relations between the fiscal policy of recipient countries and the aid effectiveness. In detail, this study investigated how the recipient countries utilized and distributed aid funds, which inflows as a form of domestic transfers. The study also aims to prove how this pattern directly and indirectly affects the aid effectiveness. To this end, the study is conducted in three analyses: 1) the effect of recipient countries' fiscal expenditure was identified, which mediates aid volume and aid effectiveness; 2) the aid fungibility model devised by Pack and Pack (1990) was modified and applied to determine whether the inflow of aid funds was converted into the other sectors; and finally, 3) the effect of the level of aid fungibility by country directly or indirectly on aid effectiveness was analyzed. In the first analysis, it was found that fiscal expenditure had a significant effect as a mediating variable for aid volume and aid effectiveness in all countries except the South Asian continent in the health field. The second analysis modeled and calculated aid fungibility at country level, in the health and education sectors, to discover whether aid funds were properly reflected in their own fiscal expenditures. The aid fungibility model devised by Pack and Pack (1990) was modified for inconsideration of budget reflection cycles and overlooking incremental budget decision theory. Based on this new model, an analysis was conducted to measure the level of aid fungibility for each recipient country. The results show that, on average, aid funds are partly fungible for the most countries. The third analysis was conducted to determine whether the level of fungibility for each country calculated above indeed affects the aid effectiveness. The direct effects of aid fungibility on aid effectiveness were significant in the health and education sectors. For the indirect effects, the moderating effects were significant in the both education and health fields. which shows that the higher the fungibility level is, the lower the effect of aid volume on aid effectiveness, especially in the education sector, resulting in a shift in the effect from positive (+) to negative (-). Through the analysis above, it was found that both the financial policies and the fungible usages of aid funds have significant effects on the aid effectiveness. Therefore, in order to improve the aid effectiveness, an aid strategy that can lower the level of aid fungibility should be intensively considered.