조직자원과 조직성과

Abstract

본 연구는 조직자원과 조직성과에 대한 종합적 연구모형을 제시하고 다양한 측정 도구를 발굴함으로써 조직자원에 대한 학술적 논의를 발전시키고 실증연구를 뒷받침할 수 있는 개념적‧분석적 토대를 제공하고자 하였다. 조직자원은 전통적인 성과 방정식의 투입 요소로서 조직의 성과 달성을 위해 필수적이라고 간주 되기는 하나 그 자체가 연구의 주된 초점이 되는 경우는 많지 않다. 조직자원에 대한 학문적 관심이 저조한 것은 자원의 양이 많으면 성과가 향상되는 것을 당연하고 상식적이라 전제하기 때문에 크게 궁금하거나 흥미로운 질문이 제기되지 않아서일 수 있다. 그러나 조직자원을 단순히 조직성과의 통제변수 중 하나로 다루며 학술적 논의에서 멀리하기에는 아직 다뤄지지 않은 중요한 연구 이슈들이 상당한바, 이보다는 그동안 간과되어온 당연하지 않은 조직자원 이슈들을 발굴‧검증함으로써 조직자원에 대한 학술적 이해를 높이고 연구의 지평을 넓혀가는 방향으로 접근해야 할 것이다. 이에 본 연구는 기존의 조직자원 연구에서 놓치고 있는 논의의 사각지대(blind spots)를 탐색하고, 이를 보완할 수 있는 연구 문제를 도출하여 실증분석을 실시하였다. 우선, 본 연구에서 주목하는 기존 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 조직자원에 대한 종합적인 모형 없이 개별 연구의 초점에 따라 일부 자원에 관한 논의를 발췌하는 식으로 접근하다 보니 단편적 이해에 그치는 경우가 많다. 둘째, 민간조직의 맥락에서 개발된 자원기반이론을 그대로 적용하여 생산 요소 성격의 투입형 자원(예: 재정적 자원, 인적 자원)을 중심으로 조직성과와의 관계를 분석함에 따라 공공조직의 고유한 특성이 충분히 고려되지 못한다. 셋째, 조직성과의 향상을 위해 얼마나 많은 양의 자원을 보유하였는지와 더불어 어떤 자원을 얼마만큼 보유하였는지 자원의 질적 측면 또한 중요함에도, 기존의 조직자원 연구는 양적 측면에 치중되어 표면적 논의에 그친다는 한계가 있다. 넷째, 내‧외부 관리에 대한 기존의 측정지표들은 특정 관리제도의 도입, 네트워킹 빈도 등 관리 노력에 초점을 두거나 최고 관리자의 출신 배경과 같이 잠재적 관리 역량을 반영한 경우가 많다. 즉, 관리를 위한 노력이나 가능성을 넘어 실제로 조직의 목표 달성에 도움이 되도록 관리가 얼마만큼 잘 이루어지고 있는지 관리의 실질적 품질을 반영할 수 있는 측정지표의 발굴이 요구된다. 마지막으로, 기존의 조직자원 연구들은 자원의 양이 많으면 조직성과가 향상될 것이라는 어찌 보면 상식적인 관계를 반복적으로 재확인하는 데 주로 초점을 두고 있으나, 어쩌면 조직자원과 조직성과의 관계에 있어서 더욱 궁금하고 흥미로운 질문은 당연하지 않은 예외적 사례에서 비롯될 수 있다. 일반적인 예상과 달리 자원이 부족함에도 우수한 성과를 달성하거나 자원이 풍부함에도 저조한 성과를 내는 예외적 기관들이 있다면 그 이유가 무엇인지, 이들 기관의 조직성과에는 어떤 유형의 자원이나 관리가 특히 중요하게 작용하는지 좀 더 흥미롭고 당연하지 않은 연구 질문을 통해 논의의 공백을 보완하려는 시도가 필요하다. 이러한 문제의식을 바탕으로 기존 연구의 한계를 보완할 수 있는 세 가지 실증분석을 실시하였고, 분석 결과를 차례로 살펴보면 다음과 같다. 첫 번째 연구에서는 조직자원과 조직성과의 관계를 본격적으로 분석하기에 앞서 2011년부터 2020년까지 10년간 자료를 사용하여 중앙행정기관의 조직자원 및 조직성과 현황을 살펴보았다. 예산 규모와 인력 규모를 종합한 투입형 자원 지수와 프로그램 목표달성도와 단위사업 목표달성도를 종합한 조직성과 지수를 도출하여, 두 지수의 평균값을 기준으로 투입형 자원이 풍부한 기관과 부족한 기관, 조직성과가 우수한 기관과 저조한 기관을 구분하였다. 총 53개 기관 중 32개(60.4%) 기관은 조직자원과 조직성과의 상대적 분포가 같은 방향으로 나타났으나(고자원‧고성과, 저자원‧저성과), 21개(39.6%) 기관은 둘의 상대적 분포가 엇갈려 나타났다(고자원‧저성과, 저자원‧고성과). 자원이 부족함에도 우수한 성과를 달성하거나 자원이 풍부함에도 저조한 성과를 내는 예외적 기관의 비중이 상당하다는 것은 일반적인 예상과 부합하지 않는 결과이며, 실제로 조직자원 지수와 조직성과 지수 간 유의한 상관관계도 발견되지 않았다. 이는 중앙행정기관의 성과를 결정짓는 데 투입형 자원의 규모가 크게 중요하지 않거나, 투입형 자원의 양적 규모 외에 조직성과에 더욱 중요하게 작용하는 요인이 존재할 가능성을 보여주며, 양적 측면을 넘어서는 조직자원 논의가 필요함을 시사한다. 이어지는 두 번째, 세 번째 연구에서는 투입형 자원의 양적 측면에 초점을 두었던 기존 논의의 범위를 확장하여 조직자원과 조직성과에 대한 보다 종합적 연구모형을 제시하고, 자원과 성과의 상대적 분포가 엇갈리는 예외적 기관의 조직성과에 특히 중요하게 작용하는 핵심 자원은 무엇인지 탐색하였다. 두 번째 연구에서는 공공조직 특유의 권위형 자원과 조직자원 및 관리의 질적 측면을 함께 고려한 종합적 연구모형을 제시하고, 관련 측정 도구를 발굴하여 투입형 자원(재정적 자원, 인적 자원)의 양과 질, 권위형 자원(법적 자원, 정치적 자원), 내부 관리역량(내부 네트워크, 내부 관리의 질), 외부 관리역량(외부 네트워크, 외부 관리의 질)이 조직성과에 미치는 영향을 분석하였다. 2013년부터 2020년까지의 8년간 존재했던 총 43개 중앙행정기관을 대상으로 패널 자료(N=43, n=274)를 구축하여 고정효과 모형, 차분적률법, 시스템적률법 등 세 가지 방식으로 동태적 패널모형을 추정하였다. 분석결과, 조직자원 중 재정적 자원의 양을 반영하는 예산 규모와 정치적 자원으로서 국회 지지가 조직성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났고, 내‧외부 관리 중에서는 내부 네트워크와 내부 관리의 질, 대통령을 대상으로 한 외부 관리의 질 등이 조직성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 이는 기관의 성과 향상을 위해 얼마나 많은 양의 투입형 자원을 보유하였는가도 중요하지만 이를 얼마나 효과적으로 운용하는지 내부 관리가 더욱 중요할 수 있음을 보여주며, 투입형 자원뿐 아니라 기관의 자원 획득과 운용에 정당성을 부여하는 권위형 자원을 얼마나 보유하고 있는지, 그리고 외부 환경으로부터 이를 얼마나 효과적으로 확보하고 있는지 외부 관리의 중요성을 함께 보여준다. 자원기반이론을 외부의 정치 환경적 영향에서 자유롭지 못한 공공조직의 맥락에 적용하여 민간조직과 구분되는 공공조직 특유의 핵심 자원으로서 권위형 자원의 중요성을 발견하였다는 점, 내‧외부 관리가 조직성과에 미치는 긍정적 영향을 확인하여 공공관리 분야의 오랜 명제인 관리가 중요한가?(Does management matter?)에 대한 경험적 증거를 제공하였다는 점, 관리의 실질적 품질을 반영할 수 있는 새로운 측정지표를 발굴하였다는 점 등에서 연구의 의의를 지닌다. 세 번째 연구에서는 투입형 자원과 조직성과의 상대적 분포가 일치하는 일반적 기관(저자원‧저성과, 고자원‧고성과)과 그렇지 않은 예외적 기관(저자원‧고성과, 고자원‧저성과)을 구분한 뒤, 제4장의 연구모형과 분석방식을 적용하여 다양한 조직자원 및 관리가 일반적 기관과 예외적 기관의 조직성과에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과, 내부 네트워크와 내부 관리역량 등의 내부 관리 변수는 일반적 기관에서만 조직성과에 유의한 정(+)의 영향을 미쳤고, 대통령 네트워크와 대통령 지지 관리역량 등의 외부 관리 변수는 예외적 기관에서만 조직성과에 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 내부 관리는 일반적 기관의 조직성과에 특히 중요하게 작용하는 핵심 요인이라면, 외부 관리는 예외적 기관의 조직성과에 특히 중요하게 작용하는 핵심 요인인 것으로 확인되었다. 따라서 일반적 기관의 성과 향상 전략은 추가적인 예산이나 인력을 확보하기 위한 경쟁에 매몰되기보다는 기관이 보유한 자원의 효과적 운용이 가능하도록 내부 관리 시스템을 정비하여 관리역량을 확보하고, 내부 네트워크를 토대로 구성원들과의 유대나 관계적 강점이 내부 관리에 도움이 될 수 있도록 최고 관리자의 관리 기술을 향상하는 쪽으로 가닥을 잡아가야 할 것이며, 예외적 기관의 성과 향상 전략은 최고 관리자의 외부 네트워크를 토대로 조직의 목표 달성을 위한 자원 접근성을 높이고, 이러한 네트워킹 노력이나 접근 가능성을 확보하는 데에서 나아가 실제로 기관이 외부 환경으로부터 지지를 끌어낼 수 있도록 외부 관리의 질을 확보하는 데 초점을 두어야 할 것이다. 본 연구는 조직자원과 조직성과에 대한 종합적 연구모형을 제시하고 다양한 조직자원 및 내‧외부 관리의 측정 도구를 발굴함으로써 관련 학술 논의를 발전시키고 실증연구를 뒷받침할 수 있는 개념적‧분석적 토대를 제공하였다는 의의가 있다. 아울러 이러한 개념적‧분석적 토대를 적용하여 공공조직 특유의 핵심 자원으로서 권위형 자원의 중요성을 발견하고, 내‧외부 관리가 조직성과에 미치는 긍정적 영향을 확인하였으며, 자원과 성과의 방향이 엇갈리는 예외적 기관에 주목하여 이들 기관의 경우 일반적 기관과 달리 외부 관리가 조직성과에 특히 중요하게 작용함을 확인하였다는 점도 의미 있는 발견이다. 그동안 간과되어온 당연하지 않은 조직자원 이슈들을 발굴‧검증함으로써 조직자원 연구의 지평을 넓혀가는 단초를 제공하는 연구가 되길 기대한다.

This study aimed to provide conceptual and analytical foundation for developing academic discussions on organizational resources and supporting empirical research by suggesting a comprehensive model on organizational resources and performance and discovering various measurement tools. Organizational resources are considered essential to achieve organizational performance as an input element of the traditional performance equation, but these are not often the focus of research. The low academic interest in organizational resources may be because it is natural and common sense that performance improves when the quantity of resources is substantial; hence, curious or interesting questions have not been raised. However, there are important research issues that have not yet been addressed to treat organizational resources as simply one of the control variables of organizational performance and to avoid academic discussions. It is necessary to enhance academic understanding of organizational resources and expand the horizon of research by discovering and verifying unusual organizational resource issues that have been overlooked. Therefore, this study conducted an empirical analysis by exploring the deficiencies in the existing organizational resource research and deriving research problems that can supplement them. The limitations of the existing studies that this study focuses on are as follows. First, without a comprehensive model of organizational resources, only some resources are discussed in an excerpt according to the focus of individual research, so it often becomes a fragmentary understanding. Second, by applying the resource-based theory developed in the context of existing private organizations, the unique characteristics of public organizations are not sufficiently considered as it analyzes the relationship with organizational performance centered on input resources of production factors (e.g., financial resources, human resources). Third, despite the importance of not only how much resources they have but also the quality of resources they have to improve organizational performance, existing organizational resource research has a limitation since it focuses on the quantitative aspect and only on the surface. Fourth, existing measurement tools for internal and external management often focus on management efforts such as the introduction of a specific management system and the frequency of networking or reflect potential management capabilities such as the background of the top-level manager. In other words, beyond efforts or possibilities for management, it is necessary to find measurement tools that can reflect the practical quality of management and how well it is being done to achieve the organizations goals. Finally, existing organizational resource studies have focused on reaffirming the common-sense relationship that large amounts of resources will improve organizational performance, but more curious and interesting questions about the relationship between organizational resources and organizational performance can arise from exceptional cases. Contrary to popular expectations, if there are exceptional institutions that perform well despite lack of resources or underperforming resources, it is necessary to bridge the gap in discussion through more interesting and irregular research questions about why and what types of resources or management are important to their organizational performance. Based on these ideas, three empirical analyses were conducted to compensate for the limitations of existing studies, and the analysis results are as follows. In the first study, before analyzing the relationship between organizational resources and organizational performance in earnest, the status of organizational resources and organizational performance of central administrative agencies was examined using data from 2011 to 2020. By deriving an input-type resource index combining budget and manpower size and an organizational performance index combining program goal achievement and unit project goal achievement, institutions with abundant input-type resources, insufficient institutions, and poor organizational performance were classified based on the average of the two indexes. Of the total 53 institutions, 32 institutions (60.4%) showed the same relative distribution of organizational resources and organizational performance (high resource‧high performance, low resource‧low performance), and 21 institutions (39.6%) showed different relative distributions (high resource‧low performance, low resource‧high performance). The significant proportion of exceptional institutions that achieve excellent performance despite lack of resources or poor performance despite abundance of resources is inconsistent with general expectations, and no significant correlation was found between the organizational resource index and the organizational performance index. This indicates the possibility that the quantity of input resources is not very important in determining the performance of a central administrative agency, or that there are factors that play a more important role in organizational performance in addition to the quantity of input resources. In other words, it suggests that there is a need to discuss organizational resources beyond the quantitative aspect. The second and third studies expanded the scope of the existing discussion by focusing on the quantitative aspect of input resources to present a more comprehensive research model on organizational resources and organizational performance, and explored which key resources play a particularly important role in the organizational performance of exceptional institutions with mixed distributions of resources and performance. In the second study, a comprehensive research model considering public organizations' authoritative resources, the quality of organizational resources and management was presented, and related measurement tools were discovered to analyze the effects of input resources (financial resources, human resources), authoritative resources (legal resources, political resources), internal management capabilities (internal network, internal management quality), and external management capabilities (external network, external management quality) on organizational performance. Panel data (N=43, n=274) were constructed for a total of 43 central administrative agencies that existed for 8 years from 2013 to 2020 to estimate dynamic panel models. According to the generalized method of moments (GMM) analyses, among organizational resources, the size of the budget reflecting the amount of financial resources and the support of the National Assembly as a political resource had a significant positive (+) effect on organizational performance. Among management variables, internal network, the quality of internal management, and the quality of external management for the president had a significant positive (+) effect on organizational performance. This shows that to improve the performance of the institution, it is important how much input resources are held, but internal management may be more important to how effectively it is operated. Furthermore, it indicates the importance of external management, how much authoritative resources they have that justify the acquisition and operation of institutions' resources, and how effectively they are securing them from the external environment. This study is meaningful in the following aspects. By applying the resource-based theory to the context of public organizations that are tied to external political and environmental influences, we found the importance of authoritative resources as a core resource unique to these organizations that is distinguished from private organizations. By confirming the positive effect of internal and external management on organizational performance, empirical evidence was provided for an enduring proposition in the field of public management, "Does management matter?" A new measurement tool that can reflect the quality of management was discovered. In the third study, general institutions (low resources‧low performance, high resources‧high performance) with consistent relative distribution between input resources and organizational performance were distinguished from exceptional institutions (low resources‧high performance, high resources‧high performance). Then, the research model and analysis method in Chapter 4 were applied to analyze the effect of various organizational resources and management on the organizational performance of general and exceptional institutions. As a result of the analysis, internal management variables such as internal network and internal management capabilities had a significant positive (+) effect on organizational performance only in general institutions, and external management variables such as presidential network and presidential support management capabilities. In other words, internal management and external management are crucial factors that play an important role in the organizational performance of general institutions and exceptional institutions, respectively. Therefore, rather than being buried in competition to secure additional budget or manpower, the general institution's performance improvement strategy should be aimed at securing management capabilities by improving the internal management system so that the institution can effectively operate its resources. Moreover, based on the internal network, it is necessary to improve the management skills of top-level managers so that ties or relationship strengths with members can help internal management. On the other hand, the exceptional institution's performance improvement strategy should increase resource accessibility to achieve the organization's goals based on the external network of top-level managers. In addition to securing this networking effort or possibility of access, the focus should be on securing the quality of external management so that institutions can draw support from the external environment. This study is meaningful as it provided a conceptual and analytical foundation to develop related academic discussions and support empirical research by presenting a comprehensive research model on organizational resources and organizational performance and discovering various measuring tools for organizational resources and internal and external management. Additionally, it is meaningful to apply this conceptual and analytical foundation to discover the importance of authoritative resources as a core resource unique to public organizations, confirm the positive impact of internal and external management on organizational performance, and validate that exceptional institutions with different directions of resources and performance have proved that external management plays a key role in organizational performance, unlike general institutions. It is hoped that this study will provide a starting point for expanding the horizon of organizational resource research by discovering and verifying unusual organizational resource issues that have been overlooked.