역대 국무총리 일정 분석을 통한 국무총리 실제 역할 연구

Abstract

Korea has a unique form of government with a prime minister even though it is a presidential system. Regarding the role and authority of the prime minister in the Korean Constitution, the prime ministers role is assisting the president, the authority to control the administration as the second person in state affairs, and the right to recommend appointment and dismissal of state members as vice chairmen of the State Council. Despite these constitutional provisions, previous president in Korea had selected Cabinet members, and controlled the executive branch without the prime ministers opinion. Because it was operated without actual authority, there was a discrepancy between authority and responsibility Also, the president tended to rely on not prime minister but the president's secretary's office when deciding policies. Accordingly, there is criticism that the prime minister's use of state administration was insufficient to the extent that the words "Ceremony prime Minister" and "Bulletproof Prime Minister" were coined even though the prime minister was the second person in state affairs under the constitutional regulations. The purpose of this study was to quantitatively and empirically verify these criticisms through a long-term analysis of the schedule of prime ministers, to find out what kind of work the prime minister is actual role, and what the implications of the current presidential system in Korea are. This study targeted the entire official schedule of the Prime Minister of the Lee Myung-bak, Park Geun-hye, and Moon Jae-in governments (Han Seung-soo, Jung Un-chan, Kim Hwang-sik, Jung Hong-won, Lee Wan-gu, Hwang Kyo-ahn, Lee Nak-yeon, Jeong Sye-kyun, Kim Boo-kyum, etc.) for about 15 years. A total of 7,693 schedules were analyzed from the inauguration of Prime Minister Han Seung-soo, the first prime minister of the Lee Myung Bak government in 2008, to the resignation of Prime Minister Kim Boo-kyum, the last prime minister of the Moon Jae-in government in 2022. As a result of the analysis, first, it was found that the prime minister of the Lee Myung-bak, Park Geun-hye, and Moon Jae-in government faithfully performed the role of the prime minister under Article 86 of the Constitution. Of course, there were some differences between government periods depending on the president's views on the role of prime minister and the state of affairs, but it was difficult to say that the difference only focused on specific tasks, ignoring other roles. Second, it can be seen that the role of the prime minister changes significantly according to the president's view of the prime minister. For example, Prime Minister Han Seung-soo, the first prime minister of the Lee Myung Bakn government, who emphasized resource diplomacy and reduced administrative control and greatly reduced the organization of the prime minister's office, increased his role as a presidential aide, and his schedule for overseas personnel interviews and visits was the highest compared to that of other prime ministers. On the other hand, during the Park Geun-hye and Moon Jae-in administrations, which emphasized the responsible prime minister system, the proportion of roles as an institution that controls each administrative branch increased. Considering these results, it can be seen that the role of the prime minister depends greatly on how the president perceives the prime minister. Third, it can be seen that the role of the prime minister in the administrative branch is greatly emphasized in the situation of the national crisis. In the event of a national crisis such as the 2014 Ferry Sewol accident, the MERS outbreak in 2015, and the spread of COVID-19 in 2020 and 2021, the president initially prepared countermeasures and announced major countermeasures, but the prime minister has been in charge of continuous management of the problem. In particular, the role of the prime minister to cover various ministries is emphasized in this situation because there are many Wicked problems in modern society, and various ministries must cooperate and solve problems that can be solved independently. This study was studied based on official schedule data of the Prime Minister of Korea, and unlike previous studies, the actual role of the Prime Minister was revealed by conducting an analysis based on a large number of data over a long period of time. It was also an opportunity to think about whether the prime minister's authority stipulated by the Constitution was well used in reality. However, due to the nature of the schedule analysis, it was difficult to observe the role change according to the individual characteristics of the Prime Minister. There may be differences in the way the Prime Minister performs his/her duties or orders, but there was a limit to observing this through statistical analysis of the schedule. In addition, it was not possible to analyze the change in the proportion of work according to time changes during schedule analysis by performing frequency analysis rather than time analysis. In order to know the details of the Prime Minister's work in more detail, it was also necessary to make efforts to specify the classification standards a little more in setting certain classification standards. Finally, in conducting schedule analysis, it is necessary to enhance efforts to exclude the subjective value intervention of researchers by not only analyzing them directly but also preparing various supplementary methods.

우리나라는 대통령제이면서도 국무총리를 두고 있는 다소 특이한 형태의 정부형태를 하고 있다. 우리나라 헌법은 국무총리에게 대통령을 보좌하는 역할 및 국정의 제2인자로서 행정부를 통할하는 권한, 국무회의 부의장으로서 국무위원의 임명 제청권·해임 건의권 등을 부여하고 있다. 그러나 이러한 조항에도 불구하고 우리나라 역대 정부에서는 대통령이 국무위원을 선정하고, 국무총리가 이를 그대로 제청해왔으며, 행정 각부를 통할한다고 하지만, 실질적인 권한이 없이 운영되다 보니 권한과 책임의 불일치가 발생했고, 대통령이 정책을 결정할 때 국무총리가 아닌 대통령 비서실에 의존하는 경향이 높았다. 이에 헌법 규정상 국무총리가 국정의 제2인자임에도 불구하고 의전총리, 방탄총리라는 말이 생길 정도로 국무총리의 국정운영 활용도가 미흡하였다는 비판이 있었다. 본 연구에서는 장기간 다수의 국무총리의 일정 분석을 통하여 이러한 비판을 계량적이고 실증적으로 검증하고, 실제 국무총리가 어떤 업무를 수행하고 있는지, 나아가 현재 우리나라의 대통령제에서 국무총리가 가지는 함의는 무엇인지 알아보고자 하였다. 본 연구는 약 15년간 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리(한승수, 정운찬, 김황식, 정홍원, 이완구, 황교안, 이낙연, 정세균, 김부겸 등)의 전체 공식 일정을 연구대상으로 하였다. 2008년 이명박 정부의 첫 국무총리인 한승수 총리의 취임식부터 2022년 문재인 정부의 마지막 국무총리인 김부겸 총리의 이임식까지 총 7,694건의 일정을 국무총리의 지위 및 업무 내용을 기준으로 내용분석 방법을 통하여 분석하였다. 분석 결과 첫째, 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리는 헌법 제86조 국무총리는 대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다.에 따른 국무총리 역할을 충실히 수행하였음을 알 수 있었다. 물론, 대통령의 국무총리 역할에 대한 견해, 국정 상황 등에 따라 정부 시기별 조금씩의 차이는 있었지만, 그 차이가 다른 역할은 무시한 채 특정 업무만을 중시하고 있다고 보기는 어려우며, 상황별로 중요한 업무에 집중한 결과였음을 알 수 있었다. 둘째, 국무총리에 대한 대통령의 견해에 따라 국무총리 역할이 크게 변화함을 알 수 있다. 자원외교형 국무총리를 강조하며, 국무총리의 행정 통할 권한은 축소시킴과 동시에 국무총리실 조직 규모도 대폭 줄였던 이명박 정부 초대 총리인 한승수 국무총리의 경우 대통령 보좌기관으로서의 역할 비중이 크게 증가하였으며, 해외인사 접견 및 해외방문 일정이 전체 일정에서 차지하는 비중이 분석대상인 다른 국무총리들의 그것과 비교했을 때 가장 높았다. 반면, 책임총리제를 강조하였던 박근혜·문재인 정부 시절 행정 각부를 통할하는 기관으로서 역할 비중이 증가하였다. 이러한 결과를 고려하였을 때 국무총리의 역할은 대통령이 국무총리에 대해 어떻게 인식하고 있는지에 따라 크게 좌우되고 있음을 알 수 있다. 셋째, 국가 위기 상황에서는 국무총리의 행정 각부 통할 역할이 크게 강조되고 있음을 알 수 있다. 2014년 세월호 사고, 2015년에는 메르스 사태, 2020년과 2021년 코로나19 확산 등 국가 위기 상황이 발생하면 초기에는 대통령을 중심으로 대응책을 마련하고 주요 대응책을 발표하지만, 이후 해당 문제의 지속적인 관리는 국무총리가 맡아 수행하고 있음을 알 수 있었다. 특히 현대 사회는 사악한(Wicked) 문제가 많이 발생하여 특정 부처가 독자적으로 해결할 수 있는 문제보다는 여러 부처가 협력하여 해결하여야 하므로 이러한 상황 속에서는 범부처를 포괄할 수 있는 국무총리의 역할이 강조되는 것이다. 본 연구는 우리나라 국무총리의 공식 일정 자료를 토대로 연구한 것으로, 기존의 연구들과는 다르게 장기간 다수의 데이터를 기반으로 분석을 진행하여 국무총리의 실제 역할을 밝혀내었다. 또한 헌법이 규정하고 있는 국무총리의 권한이 현실에서 적절하게 사용되고 있는지 생각해볼 수 있는 계기가 되었다. 다만, 일정 분석 특성상 국무총리 개인별 특성에 따른 역할 변화를 관찰하기 어려웠다. 국무총리 개인별로 업무 수행 방식이나 업무 지시에 다른 점이 있을 것이나, 통계적으로 분석하는 일정 분석으로는 이를 관찰하는데 한계가 있었다. 또한, 시간(time) 분석이 아닌 빈도(frequency)분석을 진행하여 일정분석 시 시간변화에 따른 업무 비중 변화를 분석할 수 없었다. 국무총리 업무내용에 대해 더욱 자세하게 알기 위해서 일정 분류기준 설정에 있어 분류기준을 조금 더 구체화하는 노력도 필요하였다. 마지막으로, 일정 분석을 진행함에 있어 연구자가 직접 분석하는 것뿐만 아니라 다양한 보완방법을 마련하여 연구자의 주관적 가치 개입을 배제하기 위한 노력이 제고될 필요가 있다.